领导干部审计知识读本

第七章 内部审计

第一节 内部审计的特征和作用

内部审计是由部门、单位内设的审计机构从内部对其财务收支的真实性、合法性和效益性进行的审计监督。内部审计具有不同于外部审计的特征,并在经济发展中发挥着独特的作用。

一、内部审计的特征

与外部审计相比,内部审计具有以下几个特征:

(一)服务的内向性

内部审计的目的在于促进本部门、本单位经营管理和经济效益的提高,因而内部审计既是本单位的审计监督者,也是根据单位管理要求提供专门咨询服务者。服务的内向性是内部审计的基本特征。内部审计一般在本单位主要负责人领导下进行工作,只向本单位领导负责。

(二)工作的相对独立性

内部审计同外部审计一样,都必须具有独立性,在审计过程中必须根据国家法律法规及有关财务会计制度,独立地检查、评价本部门、本单位及所属各部门、各单位的财务收支及与此相关的经营管理活动,维护国家利益。另一方面,由于内部审计机构是部门、单位内设的机构,内部审计人员是本单位的职工,这就使内部审计的独立性受到很大的制约。特别是遇到国家利益与部门、单位利益冲突的情况下,内部审计机构的独立决策可能会受到本单位利益的限制。

(三)审计程序的相对简化性

内部审计的程序主要包括规划、实施、终结和后续审计四个阶段。由于内部审计机构对本部门、本单位的情况比较熟悉,在具体实施审计过程中,各个阶段的工作都大为简化。一是规划阶段中的许多工作,往往可以结合日常工作进行,从而使规划工作量得以减少,时间也大为缩短。审计项目计划通常由内部审计机构根据上级部门和本部门、单位的具体情况拟定,并报本部门、单位领导批准后实施。二是内部审计的实施过程,针对性比较强,许多资料和调查都依赖内部审计人员的平时积累。三是内部审计机构提出审计报告后,通常由所在部门和单位出具审计意见书或作出审计决定。四是被审计单位对审计意见书和审计决定如有异议,可以向内部审计机构所在部门、单位负责人提出。

(四)审查范围的广泛性

内部审计主要是为单位经营管理服务的,这就决定了内部审计的范围必然要涉及到单位经济活动的方方面面。内部审计既可进行内部财务审计和内部经济效益审计,又可进行事后审计和事前审计;既可进行防护性审计,又可进行建设性审计。一般应做到,本部门、本单位的领导要求审查什么,内部审计人员就应审查什么。

(五)对内部控制进行审计

内部审计是内部控制的重要组成部分,内部控制又是内部审计的主要内容。通过对本部门、本单位的内部控制制度及经营管理情况的检查,总结经验,找出差距,为本部门、本单位改进经营管理、完善内部控制制度服务,是内部审计的基本职能,体现了内部审计“对内部控制进行审计”的特征。

(六)审计实施的及时性

内部审计机构是本部门、本单位的一个部门,内部审计人员是本部门、本单位的职工,因而可根据需要随时对本部门、本单位的问题进行审查。一是可以根据需要,简化审计程序,在本部门、本单位负责人的领导下,及时开展审计;二是可以通过日常了解,及时发现管理中存在的问题或问题的苗头,并且可以迅速与有关职能部门沟通或向本部门、本单位最高管理者反映,以便采取措施,纠正已经出现和可能出现的问题。

二、内部审计的作用

内部审计的作用是随着内部审计的内容、范围、职能的发展而逐渐扩大的。在社会主义市场经济条件下,内部审计具有双重任务:一方面要对部门、单位的经营活动进行监督,促使其合法合规;另一方面要对部门、单位的领导负责,促进经营管理状况的改善、经济效益的提高。具体地说,内部审计的作用主要包括以下几个方面:

(一)监督各项制度、计划的贯彻情况,为本部门、本单位领导经营决策提供依据

现代内部审计已经从一般的查错防弊,发展到对内部控制和经营管理情况的审计,涉及到生产、经营和管理的各个环节。内部审计不仅可以确定本部门、本单位的活动是否符合国家的经济方针、政策和有关法令,又可以确定部门内部的各项制度、计划是否得到落实,是否已达到预期的目标和要求。通过内部审计所搜集到的信息,如生产规模、产品品种、质量、销售市场等,或发现的某些具有倾向性、苗头性、普遍性的问题,都是领导作出经营决策的重要依据。

(二)揭示经营管理薄弱环节,促进部门、单位健全自我约束机制

在社会主义市场经济条件下,各部门、单位的活动不仅要受到国家财经政策、财政制度和法令的制约,而且要遵守本部门、本单位内部控制制度的规定。内部审计机构可以相对独立地对本部门、单位内部控制情况进行监督、检查,客观地反映实际情况,并通过这种自我约束性的检查,促进本部门、本单位建立、健全内部控制制度。

(三)促进本部门、本单位改进工作或生产,提高经济效益

内部审计通过对经济活动全过程的审查,对有关经济指标的对比分析,揭示差异,分析差异形成的因素,评价经营业绩,总结经济活动的规律,从中揭示未被充分利用的人财物的内部潜力,并提出改进措施,可以极大地促进经济效益的提高。

(四)监督受托经济责任的履行情况,以维护本部门、本单位的合法经济权益

同外部审计一样,所有权与经营权的分离是内部审计产生的前提,确定各个受托责任者经济责任履行情况也是内部审计的主要任务。内部审计通过查明各责任者是否完成了应负经济责任的各项指标(诸如利润、产值、品种、质量等),这些指标是否真实可靠,有无不利于国家经济建设和企业发展的长远利益的短期行为等,既可以对责任者的工作进行正确评价,也能够揭示责任人与整个部门、单位的正当权益,有利于维护有关各方的合法经济权益。

(五)监控财产的安全,促进部门、单位财产物资的保值增值

财产物资是部门、单位进行各种活动的基础。内部审计通过对财产物资的经常性监督、检查,可以有效及时地发现问题,指出财产物资管理中的漏洞,并提出意见和建议,以促进或提醒有关部门加强财产物资管理,努力保证财产物资的安全完整并实现其保值、增值。

第二节 内部审计机构及职权

为了充分、有效地发挥内部审计的作用,必须设置内部审计机构,恰当地配备审计人员,并使内部审计机构与审计人员有效地结合。一定的组织和合适的审计人员是开展内部审计工作的前提。

一、内部审计机构的设置原则

(一)独立性原则

尽管内部审计是相对独立的,但独立性是内部审计的基本特征,设立内部审计机构必须符合审计独立性的要求。无论是部门中的还是企业单位中的内部审计机构,都必须保持其组织上和业务上的独立性。既不能把内部审计机构附设在财务部门中,也不能附设在其他职能部门中,否则,就丧失了它的独立性,就难以客观公正地进行审计。独立性是内部审计机构设置的前提要求。

(二)专职高效原则

所谓专职,是指内部审计部门及人员应该是专门从事审计工作的机构和人员,它完全置身于其他具体的业务活动之外。所谓高效,是指内部审计机构的设置应该精干,因事纳人。专职高效是内部审计机构设置的基本要求。

(三)权威性原则

只有具有一定的权威,才能顺利开展内部审计工作。审计署在《关于内部审计工作的规定》中指出,内部审计是国家授予的权力,部门、单位在设立内部审计机构时,应就内部审计的职责和权限作出明确规定,并强调内部审计的权威性,以利于工作的进行。内部审计机构自身也要通过审计成果的科学性来增强其权威性。

二、内部审计机构的设置方式

内部审计机构的设置应遵守前述原则,并结合部门、单位的组织管理体系等具体情况予以设置。一般而言,内部审计机构的设置采取分级管理和集中管理两种方式。

(一)分级管理方式

所谓分级管理方式,是指按照部门、单位的组织级次设置审计机构,一级组织相应设置一级审计机构;部门、单位本级的审计机构对下属各内部审计机构进行统一指导,下属审计机构独立行使职权。分级管理的方式可使内部审计人员熟悉各自单位的环境和情况,使审计有较强的针对性和及时性;但也会使内部审计机构过于庞大,内部审计人员会受到所在单位负责人的一定约束,独立性程度相对较差。

(二)集中管理方式

所谓集中管理方式,是指只在本部门、本单位最高层次设置内部审计机构,在下属基层不专门设置内部审计机构,由专门派出的审计人员对下属单位进行审计。在这种设置方式下,派出人员对下属单位具有较高的权威,其独立性程度也较高。但要求加强审计的计划性,在了解下属单位的实际情况之后,再开展工作。

实际上,分级管理与集中管理也不是截然分开的,内部审计机构的设置可根据企业的特点灵活选择。如一些特大型的企业,或是下属单位众多的部门,就宜采用分级管理的形式;如有必要,也可在部门内对一些较小的下属机构,实行集中管理。对一些规模不大的企业事业单位,可根据需要,或者设置内部审计机构,或者不设内部审计机构而配备专职人员;对一些专题审计项目,还可聘请临时性的审计人员进行审计。

三、内部审计机构的组织方式

内部审计的组织机构设置,主要有三种情况:第一种是受本单位董事会或董事会所设的审计委员会的领导,内部审计人员不受企业经营管理部门的约束;第二种是受本单位最高管理者直接领导;第三种是受本单位总会计师的领导。目前,我国的内部审计机构,由本部门、本单位负责人直接领导,并应接受国家审计机关和上级主管部门内部审计机构的指导和监督。

西方国家的企业则普遍成立审计委员会进行内部审计监督。我国审计署在1992年1月31日颁发的《内部审计发展规划》中,把在大中型企业中建立审计委员会作为内部审计发展的主要目标。下面对外国的审计委员会作一简单介绍。

(一)审计委员会的组织形式

审计委员会的组织形式,在美国、加拿大都按法定要求设立,在英国没有法定要求,但设置非常普遍。早在20世纪40年代,美国证券交易委员会和纽约证券交易所就建议在股票上市公司中成立审计委员会,但是只有极个别公司设置了这个组织。1973年,美国证券交易委员会要求在各股票上市公司内必须成立由董事会领导的审计委员会。1977年,美国证券交易所硬性要求每一个股票上市公司,必须最迟在1978年6月30日前建立一个完全独立于管理部门的由董事会组成的审计委员会,以便于进行内部审计监督。国际内部审计师协会也建议每一个股份公司及其他组织(包括非盈利企业和政府部门)设立审计委员会。

在不同的企业和部门,审计委员会的组织形式及与各方面的关系往往有所区别,但也有一些共性:审计委员会通常是董事会的一个常设委员会,一般由董事会聘请非执行董事约3�8人组成,成员大多是来自企业界的具有财务知识的人员,也有一定数量的其他专业人员(如法律、工程技术人员等),有些公司还聘请一些社会代表人物参加。

(二)审计委员的基本职责

国外内部审计委员会的基本职责主要有:

1.负责任命内部审计负责人;

2.检查内部审计部门的职责要求、目标及有关内部审计的政策;

3.聘请外部注册会计师进行审计;

4.审查内部审计部门的年度工作计划;

5.对企业关系重大的审计项目进行审议;

6.定期与内部审计部门负责人会面并交换意见;

7.向董事会报告工作,并与董事会随时保持联系。

(三)审计委员会与内部审计部门的关系

审计委员会是内部审计部门的直接领导,负责任命内部审计部门的负责人,审定内部审计工作计划;一些与企业关系重大的审计项目,要经审计委员会审议通过。内部审计部门负责人要与委员会保持直接联系,出席审计委员会的会议,定期向审计委员会报告工作和交换审计意见。由于审计委员会与董事会直接联系,这就为董事会与内部审计部门之间提供了沟通的渠道,有利于内部审计作用的发挥。

四、内部审计机构的职权

根据我国审计署《关于内部审计工作的规定》以及国际内部审计师协会《内部审计从业准则》的有关内容,内部审计机构一般有以下几项主要职权:

1.根据内部审计工作的需要,要求有关单位按时报送计划、预算、报表和有关文件、资料等。

2.审核凭证、帐表、决算,检查资金和财产,检测财务会计软件,查阅有关文件和资料。

3.审核成本管理情况,检测成本管理软件。

4.对审计涉及的有关事项进行调查,并索取有关文件、资料等证明材料。

5.对正在进行的严重违反财经法规、严重损失浪费的行为,经部门或者单位负责人同意,作出临时制止决定。

6.对阻挠、妨碍审计工作以及拒绝提供有关资料的,经单位领导人批准,可以采取必要的临时措施,并提出追究有关人员责任的建议。

7.检查管理工作及经济效益的情况,提出改进管理、提高经济效益的建议。

8.检查财经法规的遵守情况,提出纠正、处理违反财经法规行为的意见。

9.对严重违反财经法规和造成严重损失浪费的直接责任人员,提出处理建议,并按有关规定,向上级内部审计机构或审计机关反映。

此外,部门、单位的负责人,还可以在管理权限范围内,授予内部审计机构以经济处理、处罚的权限。

为保证内部审计机构职权的有效行使,内部审计机构应对其职权的行使情况,定期以专题报告的形式进行总结、评价,并向高层管理部门通报。

第三节 内部审计的主要内容

内部审计的内容是一个不断发展变化的范畴。现代内部审计的内容主要可分为以财务活动为对象的内部财务审计和以经营管理活动为对象的经济效益审计两大类。但在具体实施审计时,二者又是互相联系、交叉、渗透的。内部审计人员正是通过对这两部分内容的联系审计来促进审计工作目标的实现的。一般地,内部审计工作的内容包括以下几部分。

一、财政财务收支审计

同外部审计相比,内部审计实施的财政财务收支审计仅限于对本部门、本单位及所属各部门、各单位财政财务收支进行的真实、合法和效益审计。由于各部门、各单位的资金来源状况及资产、负债管理情况不尽相同,内部审计的重点也各不相同。对有国家财政资金介入的部门、单位,不仅要审查其自身财务状况,还须重点检查财政资金的使用渠道和使用方向。

1.行政单位的内部财政财务收支审计,重点是各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、各党派、社会团体及其在境外的派出机构的行政经费、罚没收入和行政性收费的真实、合法和效益性。

2.事业单位的内部财政财务收支审计,重点是各项事业经费收支的真实、合法和效益性,包括用于科学、教育、文化、卫生、广播影视、地震、体育、民政、外交及农业、工业、交通、邮电通讯、商业贸易、工商行政、商品检验等各项事业发展的经费。这里,既包括财政预算拨款的审查,也包括财政预算外安排的各项资金、事业周转金和事业性收费的审查。

3.企业单位(包括金融企业)的内部财政财务收支审计,重点是其资产、负债和损益的真实、合法和效益性。审查的主要内容:企业制定的各项制度是否符合国家有关法律法规的要求;企业一定时期内拥有的资产、承担的债务、经营成果及其分配情况的真实、合法性;企业占有的国有资产的安全、完整和保值增值情况。

二、经济效益审计

财政财务收支审计是内部审计的基础,经济效益审计则是内部审计发展到现阶段的特殊内容。而且,随着市场经济竞争的加剧,质量和效益已成为每个企业发展的直接决定力;通过内部审计找出经营管理中存在的问题,提出改进措施,以提高经济效益,也成为企业管理者设置内部审计机构和人员的主要目的。内部审计人员在财务收支审计的基础上进行效益审计,有许多方便之处:一是熟悉本单位情况,可以有针对性地做深入细致的调查工作;二是有足够的时间深入生产经营的各个环节,及时取得有关资料和信息;三是内部审计的相对独立地位,有利于提供客观、真实、可靠的信息,更好地为改善本部门或本单位的经营管理、提高经济效益服务。

1.行政单位内部审计所进行的经济效益审计,是结合行政单位财政财务收支的真实性、合法性审查,通过对行政经费使用情况的检查和分析,促使行政单位节约开支,提高行政经费管理水平,提高行政效能,同时也促进行政单位的廉政建设。

2.事业单位内部审计所进行的经济效益审计,是结合事业经费筹集、管理、分配和使用等财政财务收支活动的真实性、合法性审查,通过对事业经费使用情况的检查和分析,促进有关事业单位加强事业经费的管理,提高事业经费的使用效益。

3.企业单位(包括金融企业)内部审计所进行的经济效益审计,主要从改进生产经营和完善内部管理制度两个方面入手。一方面,内部审计通过对企业供、产、销各环节,人、财、物各要素的检查、分析,提出建设性意见,可以帮助本部门、本单位负责人制定改进生产经营的措施,提高经济效益;另一方面,内部审计通过评价本部门、本单位的内部控制,发现管理缺陷,提出管理建议等手段,可以帮助本部门、本单位完善内部管理机制,提高经济效益。

三、经济责任审计

经济责任审计是指审计人员依法对经济责任人所承担的经济责任的执行情况进行的审查。内部审计人员进行的经济责任审计,是结合日常的财政财务收支审计及经济效益审计进行的,一般侧重于经营责任目标的审计;并通过审计资料和信息的积累,为离任责任审计服务。内部审计人员在执行经营责任目标审计时,首先通过分析企业盈亏指标、国有资产保值增值指标、业务经营指标和企业职工收入分配指标及各项指标的影响因素,确定审查的重点;然后再抓住几个关键的指标,进行局部审查以便及时找出错误所在,纠正偏差,改进提高,最终促进任期经营目标的实现。

第四节 国家审计机关对内部审计的指导与监督

依法对内部审计机构进行指导与监督是我国审计机关的重要职责。为了加强和改进对内部审计的指导与监督,审计署于1996年12月发布了《审计机关指导监督内部审计业务的规定》,对审计机关指导和监督内部审计业务的对象、内容、方式、方法、适用范围及法律依据等作了明确规定。这个规定的实施,对内部审计工作的加强和业务素质的提高,起了重要作用。1998年机构改革后,审计署将内部审计学会改为内部审计协会,统一指导全国的内部审计工作。

一、国家审计机关进行指导和监督的内容

国家审计机关应当依法对国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织,以及法律、法规、规章规定的其他单位的内部审计业务进行指导和监督。指导监督的内容主要包括:

1.提出内部审计业务法规草案,制定内部审计准则和其他内部审计业务规章、制度;

2.研究、制定加强内部审计业务工作的规划和措施,并组织落实;

3.指导和监督部门、单位、依据法规和有关规定,建立健全内部审计制度,开展内部审计业务工作;

4.对部门、企业事业单位的内部审计工作质量进行监督、检查;

5.总结、推广内部审计业务工作经验,宣传内部审计工作成果;

6.要求内部审计机构及时报告内部审计业务工作情况和成果;

7.要求下级审计机关按照规定报告内部审计业务工作情况和结果;

8.在对被审计单位进行审计时,检查和评价内部审计业务的有关工作成果,并据以确定对内部审计工作成果的利用程度;

9.在审计中发现被审计单位内部审计制度不健全、内部审计工作薄弱时,应当向其提出建立健全内部审计制度,加强内部审计业务工作的意见和建议。

二、国家审计机关进行指导和监督的管辖范围划分

目前,我国国家审计机关对内部审计的指导和监督采取条块结合的管辖方式,把分级管理和集中管理结合起来。国家专门成立内部审计协会,负责指导监督全国的内部审计业务;地方各级审计机关指导监督本地区审计管辖范围内的内部审计业务;上级内部审计机构负责指导监督所属单位的内部审计工作。

上述管辖权限的划分,使我国内部审计形成了部门内部审计和单位内部审计两大部分。部门内部审计是在政府部门内设置内部审计机构,对其管辖范围内的企业事业单位的财政财务收支及经济活动进行审计。我国的部门内部审计具有两重性,对国家审计机关来说,部门内部审计为内部审计;但对其下属单位来说,在一定程度上又具有外部审计的性质。单位内部审计则包括企业内部审计和行政事业单位内部审计,它直接受到相应部门内部审计机构的指导和监督。

三、国家审计机关进行指导和监督的方法

根据审计法和审计署关于内部审计工作的有关规定,各级审计机关在指导和监督内部审计工作时,应注意把握几项原则:一是进行宏观计划指导,避免过多过细的行政干预;二是针对各地、各部门内部审计发展的不同情况,进行分类指导,避免“一刀切”;三是重视内部审计工作的基础建设,帮助和引导部门、单位建立和健全内部审计机构。

国家审计机关在对内部审计进行指导和监督时,具体可以选择以下方法:

1.制定和完善有关内部审计的法规、标准、政策、规划等,从制度建设入手来指导和规范内部审计工作。

2.采用年度审计工作会议等形式,向内部审计人员传达审计机关的工作计划、工作重点及工作方式,以引导内部审计工作发展的计划和方向。

3.不断总结和推广内部审计的技术方法和先进经验,大力表彰、宣传内部审计先进单位和人物,通过试点,以点带面,促进内部审计工作的深入发展。

4.结合审计机关的常规审计,通过检查和评价内部审计的工作,揭示其存在的问题,以指导和督促内部审计工作。

5.通过对内部审计人员的培训,帮助内部审计人员提高自身素质,帮助内部审计搞好队伍建设。