领导干部审计知识读本

第四章 财政审计(二)

第一节 行政事业审计

对一个国家或地区而言,其财政收支活动可以划分为两个环节,即组织财政收入和安排财政支出。国家通过征税等措施集中一部分社会财富,并将其用于发展国防、外交、科技、教育、文化、卫生等事业及基础设施建设等,从而为国家职能的实现提供物质保障。与此相适应,财政审计也可以分为财政收入审计和财政支出审计。在国家财政支出中,用于维持政府机构正常运转,发展社会公益事业的行政事业支出占相当大的比重,这些支出对于社会的稳定和持续发展具有十分重要的意义,因此,行政事业审计是财政支出审计的重要内容。

一、行政事业审计的概念

行政事业审计是审计主体依法对行政事业单位的财政、财务收支及其相关经济业务活动进行审查,以监督、评价其真实性、合法性和效益性,以及有关经济资料的真实性和公允性的独立经济监督活动。

行政事业审计的主体是国家审计机关、社会审计组织和内部审计机构,而以国家审计机关为主。根据《中华人民共和国审计法实施条例》的规定,审计机关对与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体,依法进行审计监督;对与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位,依法进行审计监督。对行政事业单位审计是国家审计机关的法定职责。

行政事业审计的对象或客体,是行政事业单位的财政财务收支。顾名思义,行政事业单位是指行政单位和事业单位,行政单位包括各级行政机关和实行预算管理的其他机关、党政组织;事业单位是指各级各类国有事业单位。行政事业单位多具有行政管理职能或对国家、社会的稳定和发展具有重要的服务功能,国家的宏观经济政策、方针要通过它们的业务活动来体现和实施,特别是一些经济管理部门,其资金分配、资金使用、制定政策等情况对国民经济能否健康、持续发展具有很大的影响。这就决定了行政事业审计是一种高层次的、宏观性的审计监督。

二、行政事业审计的职责

(一)行政事业审计的范围

根据《中华人民共和国审计法》及其实施条例的有关规定,国家审计机关对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算,以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督;审计机关对国家事业组织的财务收支进行审计监督。具体而言,行政事业审计的范围可以概括为:

1.对与本级人民政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、政党组织、社会团体进行审计监督。其中国家机关指本级人民政府的组成部门、同级人大、政协及其职能部门;政党组织指同级中国共产党机关及其职能部门和向同级政府财政部门领取经费的民主党派机关及其职能部门;社会团体如工会、各种协会、妇联等等。

2.对与本级人民政府财政预算有财务收支关系的事业单位进行审计监督。事业单位主要指本级人民政府直属的国家事业组织。

3.对预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。接受行政事业审计监督的预算外资金,是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代为履行政府职能,按照国家有关规定收取、提取和安排使用的未纳入预算管理的财政性资金,主要包括行政机关和事业单位未纳入预算管理的各项行政收费和事业收费、政府有关部门从所属单位集中的上缴资金及其他未纳入预算管理的财政性资金、基金。

(二)行政事业审计的职责

行政事业审计的职责可以概括如下:

1.行政部门、事业单位的预算执行审计。行政事业审计的一个重要职责是参加预算执行审计。财政预算执行情况可以粗略地分为财政收入预算执行情况和财政支出预算执行情况两个部分。在同级财政支出预算中,用于维持政府部门运转和发展科教文卫等公益事业的行政事业经费占有相当大的比重。在财政预算执行情况审计中,行政事业审计主要是对同级财政支出预算中的行政事业经费预算执行情况和其他有关财政财务收支进行审计,也就是对与本级人民政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、政党组织、社会团体经费预算执行情况和其他财政财务收支情况进行审计监督。

2.财政财务收支审计。预算执行审计是一种全范围的审计,着眼于从全局反映一级财政预算执行的整体情况。为掌握特定部门、单位财政财务收支情况,行政事业审计还经常根据需要对有关政府部门、政党组织、社会团体和事业单位的财政财务收支进行定期或不定期的审计,以监督、评价该部门、单位财政财务收支的真实性、合法性和效益性。

3.专项审计。行政事业审计中除对单位的预算执行情况和财政财务收支情况进行审计外,还常常根据需要对某一项经费或资金的管理使用情况立项进行专门审计。专项审计的对象既包括财政安排的经费、纳入预算管理的财政性资金,也包括未纳入预算管理的财政性资金。常见的有教育经费审计、科技经费审计、行政性收费和罚没收入审计等等。这种审计方式具有很强的针对性,集中反映某一专项经费来源、管理、使用的基本情况,便于发挥国家审计的宏观经济监督作用。

4.专项审计调查。审计机关可以在其职责范围内,对与国家财政收支有关的特定事项开展专项审计调查。

5.财经法纪审计。为严肃财经法纪,促进党风和廉政建设,行政事业审计要对其职责范围内违反财经法律、政策的部门、单位和个人进行专案审计。

三、行政事业审计的目的和意义

(一)行政事业审计的目的

行政事业审计的目的是保证行政事业单位财政财务收支的真实性和合法性,提高财政性资金的使用效益。行政事业审计的目标具有两个方面的含义:首先,保证财政财务收支的真实性和合法性与提高财政性资金的使用效益是行政事业审计目的的两个层次。提高资金的使用效益是审计的最终目的,而保证被审计单位财政财务收支的真实性和合法性是达到这一最终目的的关键所在。这是因为一切经济活动的最终目的都是使有限的经济资源发挥最大的效益,审计作为一种经济监督活动,其最终目标与此是一致的,只有保证了被审计事项的真实性和合法性,才能保证资金的使用符合法律法规、计划的要求,资金才能发挥预期的效益,因此保证被审计事项真实性、合法性是基础层次的审计目的。其次,这两个层次的目的又是统一的整体,真实性和合法性本身也是效益性的重要方面,被审计单位只有按法律、法规的规定使用资金,才能使资金发挥预期的效用,否则资金的效益就无从谈起,真实性、合法性与效益性在具体的审计项目中应该是统一整体的不同方面,因此,行政事业审计的目的是对财政性资金的使用效益进行评价,对被审计事项的真实性、合法性进行检查是达到这一目的的必要前提和手段,审计中应首先对财政财务收支的真实性和合法性进行检查,在此基础上,对财政性资金使用效益进行评价,二者不可或缺。

(二)行政事业审计的意义

经济越发展,审计越重要。随着我国经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的建立与完善,作为上层建筑,行政事业单位在国民经济运行中的作用发生了很大的变化,其管理、调控和服务功能日益重要。为了保证其职责的有效履行,需要对其进行监督。作为国家审计的一部分,行政事业审计在维护法律尊严、促进党风廉政建设、为改革开放和宏观调控服务等方面发挥了重要的作用。行政事业审计的意义主要有以下几点:

1.保障国有资产的安全和完整。通过审计,摸清行政事业单位的财政财务收支规模、来源渠道和使用方向,发现和揭露行政事业单位财政财务收支活动中存在的违法违纪问题,防止国有资产流失。

2.促进廉政建设。目前,干部队伍的腐败已经成为我国经济和政治生活中亟待解决的问题,通过审计,可以发现和揭露以权谋私、贪污腐败等问题,严肃财经法纪,促进党风廉政建设。

3.提高财政性资金的使用效益。通过审计,可以发现和揭露资金使用不合理或损失浪费的问题,提出审计建议,促进被审计单位加强管理,提高财政性资金的使用效益。

4.为国家宏观调控服务。这一作用主要体现在两个方面:第一,保证国家宏观调控政策的落实。行政事业单位属于上层建筑范畴,行政机关负有国民经济的行政管理职能,事业单位的业务活动对发展科技、文教等事业,促进国民经济的协调发展具有重要意义。适应社会主义市场经济的要求,行政事业单位对国民经济发展的上述重要职能越来越多地通过经济手段来实现,即运用国家掌握的经济资源,通过市场机制的作用对国民经济运行进行管理和调控。这就必然要求行政事业单位按法律、法规和国家发展规划的指向开展业务活动。通过审计,无疑有助于及时发现行政事业单位在执行国家法律法规、方针政策中存在的问题,保证国家宏观调控措施的落实和国民经济的持续、稳定、健康发展。第二,为国家制定宏观政策提供依据。通过审计,能够掌握行政事业单位财政财务收支活动真实情况,发现宏观经济管理中带有普遍性的问题,为国家有关部门制定政策提供可靠的信息。

四、行政事业审计的主要类型和审计内容

行政事业审计按不同的标准可以划分为不同的类型,一般来说,按审计对象可分为行政单位财政财务收支审计和事业单位财政财务收支审计;按审计范围可分为全面审计和专项资金审计;按审计规模可分为对单个审计对象的审计和行业审计等等。下面将行政事业审计中较为常见的审计类型的制度背景和主要审计内容等作一简要介绍。

(一)行政单位财政财务收支审计

1.行政单位财务管理制度的主要内容。

根据现行制度,行政单位实行收支统一管理,定额定向拨款,超支不补,结余留用的预算管理办法,各项收支统一纳入单位预算管理,统筹安排使用。行政单位应定期向同级财政部门或上级预算单位报送收支预算,请领经费,按批准的预算组织实施,并定期向财政部门或上级预算单位报告预算执行情况。行政单位的收入,主要有财政预算拨款收入、预算外资金收入及其他合法收入。行政单位是国家行政管理部门,其收入主要来源于财政预算拨款,即行政经费。为弥补财政经费的不足,行政单位也可以自行组织一些收入,即预算外资金收入。按现行制度规定,行政单位取得的预算外资金收入必须实行财政“收支两条线”管理,即将收入缴入财政专户,支出时向财政报送支出计划,经财政审核后拨付款项,办理支出。行政单位的预算外资金收入即指财政部门根据行政单位提出的支出计划,按有关规定核拨给行政单位的预算外资金和经财政部门核准、由行政单位按计划使用、不上缴财政专户的少量预算外资金。应注意的是,行政单位依法取得的,应纳入财政预算的罚没收入、行政性收费和基金,以及应缴入财政专户的预算外资金,不属行政单位收入,必须及时足额上缴。其他合法收入是指行政单位依法取得的其他收入。行政单位的支出包括经常性支出、专项支出和自筹基建支出。经常性支出是指行政单位为维持正常运转和完成日常工作任务发生的支出,如人员工资、办公费、差旅费等等;专项支出是为完成专项或特定工作任务发生的支出;自筹基本建设支出指行政单位经批准用财政预算拨款以外的资金安排的基本建设支出。行政单位收支相抵后的余额,为结余,分为经常性结余和专项结余,全额结转下年使用。行政单位应建立、健全资产管理制度,由财务部门统一建帐核算,资产管理部门统一登记、管理并定期或不定期进行清查盘点,保证帐帐相符,帐实相符,以保护国有资产的安全完整。

2.行政单位财政财务收支审计的主要审计内容。

(1)内部控制制度的评审。行政单位应建立、健全有效的内部控制制度,从制度上降低发生违纪违规问题的可能性,保证财政财务收支活动的真实性和合法性。审计人员要对行政单位的内部控制制度进行检查、评价,就内部控制制度的不足之处提出审计建议,帮助被审计单位加强管理,并根据内部控制制度评审结果确定审计的重点。主要检查两方面的内容:一是内部控制制度的健全性,即被审计单位是否在需要控制的所有主要环节均建立了控制制度,内部控制制度的设置是否符合有关法律、法规和制度的规定,制度能否有效防止违纪违规行为,保证单位业务目标的实现;二是内部控制制度的有效性,即已建立的制度是否得到了执行,并取得相应的效果。

(2)预算编制情况。行政单位实行严格的预算管理,国家对行政机关的人员、房屋、车辆等编制及各项支出的标准均有明确规定,行政机关必须按照核定的编制和费用开支标准编制预算,并及时报送财政部门或上级预算单位。审计中主要审查:预算的编报是否及时,有无迟报的问题;预算的编制是否真实、正确,有无虚列预算,骗取国家拨款的情况,有无突破国家规定的开支标准的问题;有无编制赤字预算的问题。

(3)预算执行情况。行政单位应严格执行预算,并定期向同级财政部门或上级主管部门报告预算执行情况。主要审计内容:预算批复和拨款到位情况,财政部门、上级主管部门是否按规定批复预算并办理拨款,有无预算批复不及时,占压拨款的情况;预算分配和转拨经费的情况,行政单位是否按财政部门批复的预算向所属预算单位分配预算并转拨经费,有无不按规定的预算级次拨款的问题;预算执行情况,经费使用是否符合预算,有无超支、各预算项目之间互相挪用的情况,并分析其原因;经费使用是否符合规定的用途和开支标准,有无挤占挪用、提高开支标准、扩大开支范围、挥霍浪费的情况;经费开支是否真实,有无虚列支出,私设“小金库”等问题;有预算上缴任务的行政单位是否及时足额上缴应缴预算收入,有无隐瞒收入,截留、占压、挪用应缴预算收入等问题。

(4)预算外资金管理情况。近年来,预算外资金规模增长很快,有的地方或部门的预算外资金收入已经接近或超过预算收入,成为地区或部门的重要收入来源。过去在对预算外资金的管理上,基本上是自收自用,即部门、单位自行组织、自行安排使用,资金使用的随意性较大,产生了一些问题。为加强对预算外资金使用的监督,现行制度规定,对行政单位预算外收入实行财政收支两条线管理,即收入缴入财政部门在银行开设的专户,使用时向财政部门提出使用计划,经审核后拨入行政单位支出帐户,办理支出。经财政审核后拨付的预算外资金,才形成行政单位的预算外资金收入。审计时应注意检查行政单位是否按规定在银行开设收入过渡帐户和支出帐户,并将收入及时、足额缴入财政专户,有无多头开户,截留挪用、隐瞒、转移收入,坐支预算外资金等问题,是否按规定向财政部门请领预算外资金,有无虚报冒领的问题。应注意的是,行政单位在依法取得预算外资金时,这部分预算外资金并不立即形成行政单位的预算外资金收入,而应缴入财政部门在银行开设的专户,因此成为行政单位的应缴款项,属负债性质。只有当财政部门将行政单位申请的款项拨入其支出帐户时,才形成行政单位的预算外资金收入。另外,行政单位依法取得的应纳入财政预算管理的行政性收费、罚没收入、基金等,不属行政单位收入,必须按规定上缴财政。审计中应注意行政单位是否及时足额上缴上述收入,是否存在隐瞒收入、截留、占压、挪用应缴款项等问题。

(5)资产管理情况。行政单位的资产包括现金、银行存款、库存材料、暂付款等流动资产和房屋建筑物、一般设备、专用设备等固定资产。现金、银行存款等货币性资产流动性较强,易发生错弊,应作为审计的重点。主要检查会计、出纳等有关岗位是否建立了不相容的职责分工;银行存款、现金的领用报销手续是否完善;银行开户是否合规,是否存在多头开户的问题;是否存在库存现金超限额,坐支现金,超出结算起点支付现金等违反《现金管理规定》的问题;审计人员还应核对银行存款余额,并对库存现金进行监督盘点。对其他实物性资产,应检查财务部门、资产管理部门和使用部门之间责任是否明确,三者之间的职责分工能否保证所有资产变动的情况均能在有关资料上得到正确的反映;增加的资产是否及时登记入帐,是否存在购建资产作为支出核销,形成帐外资产的情况;资产的领用、核销手续是否健全;是否建立了资产的清查盘点制度,保证帐帐相符,帐实相符;资产盘盈、盘亏的处理是否符合有关规定;资产的减少是否履行报批手续,转让计价有无合法依据,是否存在低价处理国有资产的问题;固定资产的配备是否符合国家规定的标准,有无擅自提高标准的问题;审计人员可根据需要对全部或部分实物性资产进行监督盘点;对于暂付款项,要重点检查其合法性和真实性,有无擅自出借或挪用经费的问题,有无暂付款项长期不能收回的问题,必要时应向对方单位进行函询。

(6)经费使用效益。行政单位经费的使用效益主要体现为社会效益,主要有两方面的内容:一是经费的使用是否达到了预期的目的,即行政单位是否履行了其法定职责,向社会提供了有效的服务;二是经费的使用是否合理节约,有无明显不当和损失浪费的情况。

(7)财务报告和财务分析。财务报告是行政单位为向有关部门和公众报告其财务状况和预算执行结果而编制的文件。财务报告综合反映了行政单位经费使用情况和结果,是有关部门考核行政单位工作的重要依据。财务报告应真实、准确、完整地反映行政单位的财务状况和预算执行结果。审计中应将财务报告与有关帐簿记录进行核对,检查财务报告的真实性和完整性,并对财务报告的编制过程及方法进行检查,检查其正确性;还应检查行政单位是否按规定及时向有关部门报送财务报告。

行政单位还应按规定的指标和计算方法对本预算年度预算执行情况、开支水平、人员增减、固定资产利用状况等进行财务分析,并报送有关部门。审计人员应在核实有关数据真实性的基础上,对有关指标的真实性和正确性进行检查。

(二)事业单位财政财务收支审计

1.事业单位财务管理制度的主要内容。

国家对事业单位实行核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法,定额或定项补助标准根据事业特点、事业计划、事业单位收支状况以及国家财政政策和财力可能确定,定额或定项补助可以为零。事业单位必须根据以前年度预算执行情况、本年度收入增减因素,以及事业发展的需要和财力可能等,编制收入预算和支出预算。事业单位提出预算建议数,由主管部门汇总报财政部门核定,事业单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算,由主管部门汇总报财政部门核定后执行。事业单位收入包括:财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入等。财政补助收入是财政部门核拨给事业单位的各类事业经费;上级补助收入,是事业单位从上级单位和主管部门取得的非财政补助收入;事业收入是事业单位开展业务活动取得的收入,应注意,按照国家有关规定应当上缴财政的资金和应缴入财政专户的预算外资金,不属于事业单位资金,不计入事业收入,只有从财政专户核拨的预算外资金和部分经核准不上缴财政专户管理的预算外资金,才能计入事业收入;经营收入是指事业单位在其业务活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入;附属单位上缴收入是事业单位独立核算的附属单位按有关规定上缴的收入;其他收入指上述收入范围之外的各项收入,如投资收益、利息收入、捐赠收入等。事业单位各项收入全部纳入单位预算,统一核算,统一管理。事业单位支出包括:事业支出、经营支出、对附属单位补助支出及上缴上级支出。事业支出即事业单位开展业务活动发生的支出,包括人员经费(工资等)、公务费、业务费、设备购置维护费等;经营支出是事业单位在开展专业业务活动之外的,非独立核算的经营活动发生的支出,这部分支出必须合理归集或分摊,并与经营收入配比;对附属单位补助支出是指事业单位用财政补助收入之外的收入对附属单位补助所发生的支出;上缴上级支出是指一些非财政补助收入大于支出较多,按规定实行收入上缴办法的事业单位按规定的比例或定额上缴上级单位的支出;事业单位从财政部门和主管部门取得的有指定项目和用途的专项经费,必须单独核算,专款专用,并定期向财政部门或主管部门报告专项资金使用情况。事业单位的年度收入与支出相抵后的余额,形成其结余,但经营收支结余必须单独反映。事业单位的结余,除专项资金结余按规定结转下年使用外,可按国家规定比例提取职工福利基金,其余部分作为事业基金用于以后年度事业发展需要。事业单位可按规定提取或设置具有专门用途的资金,即专用基金。事业单位专用基金主要有:修购基金,即按事业收入和经营收入的一定比例提取,在修缮费和设备购置费中列支,以及按其他规定转入,用于固定资产维修和购置的资金;职工福利基金,即按结余的一定比例提取及按其他规定转入,用于职工集体福利设施、集体福利待遇等的资金;医疗基金,指未纳入公费医疗经费开支范围的事业单位按财政部门规定的公费医疗开支标准从收入中提取,参照公费医疗制度有关规定用于职工公费医疗开支的资金;其他基金指除上述基金外的其他基金。

2.事业单位审计的主要内容。

事业单位财务管理在很多方面与行政单位类似,审计内容也有很多相同之处,在此不再赘述,仅就不同点介绍如下:

(1)预算管理情况。事业单位的事业收入、经营收入等是事业单位的重要收入来源,事业单位收入预算中这部分收入预算的编制是否真实、科学直接影响事业计划的完成和财政、上级补助收入的确定。审计中应注意检查事业单位是否参照以前年度预算执行情况,根据预算年度收入增减因素,合理确定收入预算,有无故意低报事业、经营等收入,骗取财政、上级补助的情况,或高报上述收入,影响事业计划完成的问题。

(2)预算执行情况。预算批复和拨款到位情况;财政部门、上级主管部门是否按规定批复预算并办理拨款,有无预算批复不及时,占压拨款的情况;事业单位的各项收入是否全部入帐并按规定纳入预算管理,统一使用,有无隐瞒、转移收入的问题;经费使用情况:事业单位是否按预算和规定的用途使用经费,有无突破预算、挪用经费的问题;各项经费的使用是否严格执行国家规定的标准,有无提高开支标准,扩大开支范围,挥霍浪费等问题;专项经费是否专款专用、单独核算并向有关部门报告经费使用情况;有预算收入上缴任务的单位是否及时足额上缴应缴预算收入,有无截留挪用的问题;事业单位成本核算是否正确,有无虚增、虚减成本的问题,各项应缴税费是否及时足额缴纳。

(3)结余及专用基金管理情况。结余的形成是否真实合法,有无虚增虚减的问题;各项专用基金的提取是否符合国家规定的标准和来源渠道;专用基金的使用是否符合规定的用途,有无挤占挪用的问题。

(4)资产管理情况。大多数事业单位要组织收入,有一定程度的经营活动,这是事业单位在业务特点上与行政单位的一个重要区别。与此相适应,事业单位在资产管理的要求上与行政单位也有所不同。从资产的种类上看,表现为事业单位有无形资产和对外投资。对无形资产,审计内容主要是:无形资产的形成和计价是否真实、正确,有无虚增无形资产价值的问题;无形资产的转让是否经过资产评估,评估的程序是否合法,方法是否正确,是否存在压低转让价的问题,转让收入是否按规定计入事业收入。对对外投资,主要审计内容有:对外投资是否合法,是否经过主管部门和财政部门批准或备案;对外投资是否真实,即投出款项是否确实用于预定用途,必要时应向被投资单位核实;以有形资产、无形资产对外投资的,是否按规定进行评估,确定投资价值,有无故意压低投资价值,侵占国有资产的情况。另外,事业单位将资产用于经营活动的,还应核算资产的使用成本,并与经营收入相配比。

(5)往来款项管理情况。往来款项指事业单位的债权、债务。往来款项是否真实、合法,核算是否正确,直接影响到事业单位财务报告的真实性,审计中应重点审查往来款项是否合法,有无挪用事业经费、专项资金或违规拆借资金等问题;

往来款项是否真实存在,有无虚列债权债务的问题,必要时应向对方单位查询;审计中还应对往来款的结算情况进行检查,督促事业单位及时催收到期债权,按期偿付债务。事业单位的负债,还包括事业单位收取的、应上缴财政预算的资金和应上缴财政专户的预算外资金、应缴税金及其他应上缴的款项,审计中应重点检查事业单位是否及时足额上缴,有无截留挪用的问题。

(6)经费使用效益。事业单位的效益可分为经济效益和社会效益。由于相当一部分事业单位主要从事物质生产活动,总的来看,对事业单位效益的评价,要比行政单位更侧重于经济效益方面。但由于事业单位在根本上是非盈利性的服务性组织,社会效益仍然是评价其效益的主要内容。对事业单位经费使用效益的评价,主要有以下内容:一是事业计划的完成情况,即事业单位是否完成了事业任务,完成情况的好坏;二是事业单位业务活动对其本身产生的经济效益,即所谓“一次效益”,主要用投入产出比来衡量;三是事业单位业务活动产生的社会效果,即“二次效益”,如某一科研项目在社会上发挥的作用,教育经费的使用为公众提供的教育服务等;四是经费的使用是否合理节约,是否存在损失浪费的问题。

(7)财务报告和财务分析。事业单位的财务报告和财务分析,只是在报表种类、具体的编制方法和分析指标上与行政单位有所不同,在此不再介绍。

(三)专项资金审计

专项资金审计是审计机关对专项资金收支的真实性、合法性和效益性进行的监督活动。专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的,具有特定用途的财政性资金。审计机关可以根据需要,对某项专项资金的收支情况进行审计。专项资金审计只对某项资金的收支活动进行审查,一般不需要涉及被审计单位的其他财政财务收支活动。专项资金是具有专门用途的资金,必须专款专用,审计中应检查专项资金是否按规定用途使用,是否存在挤占挪用问题;专项资金是否按规定的标准使用,有无提高开支标准的问题。专项资金审计是一种专业性很强的审计,其具体内容依被审计资金的性质和管理要求而各不相同,审计人员应注意学习掌握与专项资金收支活动有关的法律、法规、政策和制度,了解其业务特点,做到具体情况具体分析。

专项资金审计针对性较强,审计结果能说明某一方面的深层次问题,是一种常用的审计方式。专项资金审计常采用行业审计的组织方式。常见的行政事业专项资金审计有教育经费审计、科技经费审计、行政性收费和罚没收入审计、计划生育经费审计等等。

各级政府经常拨款举办或资助大型文化、体育等活动,如运动会、艺术节等。国家审计中的行政事业审计部门必须对这些活动的财务收支情况进行审计监督,以确保预算资金使用的真实、合法和效益。这类审计的对象也是具有特定用途的财政专项资金,因此也可归入专项资金审计。这类审计的主要审计内容如下:

1.主办单位内部控制制度是否健全有效。

2.财政拨款是否及时足额到位。

3.主办单位自行组织收入的合法性,是否存在向企业和个人摊派的问题,收入是否及时足额入帐,有无隐瞒、挪用的问题。

4.资金使用是否符合法律法规和有关制度的规定,有无挤占挪用、提高开支标准、滥发钱物、贪污私分等问题。

5.对项目的效益进行评价。项目的效益包括社会效益和经济效益,根据项目性质的不同,评价的侧重点也有所不同。对社会效益的评价,主要是项目是否达到了预期的目的;对经济效益评价的主要内容有:收入(如门票收入、广告收入等)的组织情况,主办单位应尽最大可能组织收入,保证项目的顺利实施;支出是否合理、节约,是否存在损失、浪费的问题,等等。

(四)行业审计

审计机关可以根据需要,在其权限之内组织各级审计机关对该范围内某一相同类型的单位或某项专项资金的收支情况进行审计,称为行业审计。行业审计可以较全面地反映某一经济领域中存在的带有普遍性的问题或国家宏观经济调控政策执行中存在的问题,为国家宏观决策提供可靠的信息,具有宏观性强的特点,能够充分发挥国家审计的宏观经济监督作用,是行政事业审计中较常采用的审计组织方式。按审计对象,行业审计还可以进一步区分为对某一类型单位全面的财政财务收支审计,如医院行业审计、出版社行业审计等,和对特定的专项资金进行的审计,如教育经费审计、科技经费审计、缉私罚没收入审计、计划生育经费审计等等。

行业审计的一般程序可概括为:

1.围绕党和国家在一定时期的中心工作确定审计项目;

2.充分了解被审计对象的情况;

3.制定科学合理的审计方案并广泛征求意见;

4.形成正式审计工作方案下发到参加审计的各审计机关,并根据需要组织有针对性的学习培训;

5.各地具体实施,在此阶段,组织单位必须及时了解各地审计进展情况,及时解决审计过程中出现的问题,保证审计按计划进行;

6.各级审计机关上报材料,组织单位应视需要对各地的审计质量进行监督、考核;

7.组织单位进行综合汇总,形成综合报告并上报有关领导机关。可以看出,由于行业审计需要由各级审计机关协作完成,组织协调和综合汇总工作就成为审计过程中非常重要的环节。组织协调工作包括制定审计方案、组织审计力量、调配审计任务、控制审计进度、检查审计质量等内容。只有搞好组织协调工作,才能保证审计目标符合宏观调控要求,保证审计工作按计划顺利进行和审计目标的实现;各级审计机关的工作成果必须经过综合汇总才能形成最终的审计成果,综合汇总工作搞不好,就会成为制约审计作用发挥的“瓶颈”,甚至无法达到审计目的。组织单位必须围绕审计目的,本着“突出重点,兼顾一般”的原则尽可能全面、如实地反映各级审计机关的工作成果。在具体实施时,行业审计与对单个单位的审计并无差别,审计的重点内容也基本相同,在此不再赘述。

(五)其他审计类型

除上述主要审计类型外,行政事业审计还可以有其他一些审计类型,其主要审计内容基本已包括在上述审计类型中,在此不再介绍。

第二节 社会保障审计

我国社会保障制度改革的目标是:到本世纪末,基本建立起适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障体系。

一、社会保障审计的概念

(一)什么是社会保障审计

社会保障审计是指审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保障资金财务收支的真实、合法、效益进行的审计监督。

(二)社会保障审计的范围

社会保障审计的范围包括养老、医疗、失业、农村养老、工伤、生育等社会保险基金,住房保障以及各项社会救济、社会福利、优抚安置和社会捐赠资金等。

二、社会保障审计的意义和作用

(一)社会保障审计的意义

1.保障养老、医疗、失业等社会保险制度及住房制度改革的顺利实施。

2.保障人民群众基本生活的权益,维护社会的稳定。

3.促进我国现代社会保障体系的建立与完善。

4.保证社会保障资金的安全与完整,充分发挥社会保障资金使用的经济效益与社会效益。

5.促进接受社会捐赠的部门、单位加强财务管理,提高社会捐赠资金使用的社会效益与经济效益。

(二)社会保障审计的作用

1.有利于深化企业改革,减轻企业负担,提高企业经济效益和竞争力,为建立现代企业制度打下基础。

2.有利于强化社会服务功能,保持社会稳定,促进政治和经济体制改革的顺利进行。

3.有利于促进建立统一的社会保障管理机构,提高社会保障事业的管理水平,形成社会保障基金筹集、运营的良性机制。

4.保证社会保障资金的安全、完整,防止资金流失。

5.促进社会保障资金的主管部门严格执行《预算法》,维护财政预算法律、法规的严肃性。

三、社会保障审计的主要内容

(一)社会保险基金审计

社会保险基金由养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金和其他社会保险项目的基金构成。社会保险基金具备法律强制性、社会政策目的性、政府干预性和社会化精算测定四个特点。我国目前已建立的社会保险基金主要有企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、农村社会养老保险基金和企业职工工伤保险基金、企业职工生育保险基金等。

1.企业职工基本养老保险基金审计。

企业职工基本养老保险基金,是指按照国家规定,由企业和职工个人分别按工资总额及缴费工资的一定比例缴纳,为保障职工离退休后的基本生活而筹集的专项基金。基本养老保险的覆盖范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及实行企业化管理的事业单位。我国从1984年开始探索实行以退休费用社会统筹为主要内容的养老保险制度改革。1991年在总结各地经验的基础上,国务院决定对现行企业职工养老保险制度进行改革,逐步建立起国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄养老保险三位一体的养老保险制度。1997年,国务院决定进一步加快改革步伐,建立统一的企业职工基本养老保险制度,提出在本世纪末,要基本建立起适应社会主义市场经济要求,适用城镇各类企业职工和个体劳动者,资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。

对企业职工基本养老保险基金审计的主要内容是:

(1)基金征收审计。

企业职工基本养老保险基金的来源主要有四个渠道:一是向职工所在企业征集,二是职工个人缴纳,三是政府补贴,四是基金增值收入。企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得超过企业工资总额的20%,确需超过的应报劳动和社会保障部、财政部批准。企业缴纳的基金可在税前列支。个人缴纳基本养老保险费的比例,1997年不得低于本人缴费工资的4%,1998年起每两年提高一个百分点,最终达到本人缴费工资的8%。养老保险管理部门按职工缴费工资11%的数额建立职工基本养老保险个人帐户,个人缴费全部记入个人帐户,其余部分从企业缴费部分中划入。随着个人缴费比例的提高,企业划入部分要逐步降至3%。中华人民共和国国务院令第259号发布的《社会保险费征缴暂行条例》,规定自1999年1月22日起,基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费实行三项社会保险费集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构(以下简称社会保险经办机构)征收。

审计的内容和重点:

①养老保险管理部门、社会保险经办机构按法定的项目和标准,及时、足额征收养老保险费。有无擅自提高或降低养老保险费的征收比例,擅自对企业减免征收养老保险费的问题。

②养老保险管理部门、社会保险经办机构有无转移或隐瞒基金收入,私设“小金库”的问题。

③养老保险管理部门、社会保险经办机构有无不按规定收取滞纳金,或未将滞纳金列入基金收入的情况。

④养老保险管理部门、社会保险经办机构有无向企业套购商品,并以此抵顶养老保险费,造成少征基金的情况。对企业以实物抵缴的养老保险费,有无对实物管理不严,造成挪用、私分的情况。

⑤企业是否按规定缴纳基本养老保险费,有无隐瞒工资总额,造成漏缴;是否按规定为承包人员、租赁人员、停薪留职人员、流动作业人员及下岗职工缴纳基本养老保险费。

⑥企业有无将个人缴纳的养老保险费在成本中重复列支的情况。

⑦企业有无故意拖欠或拒绝缴纳养老保险费的情况,有无将应缴养老保险费截留,用于企业其他开支的情况。

(2)基金支出审计。

养老保险管理部门按照参加养老保险企业实际发生的离退休费用支付基本养老保险金。目前支付的基本养老保险金项目有:离休费、退休费、退职生活费、退休职工死亡丧葬补助费、退休职工死亡后的供养直系亲属抚恤及救济费、退休职工的物价补贴、副食品价格补贴等。

审计的内容和重点:

①养老保险管理部门及社保经办机构是否依法及时、足额支付基本养老金,有无拖欠、截留的问题。

②养老保险基金的支出是否按规定编制预算、计划,调剂金的分配、使用是否合理合法,资金的调度和用款计划是否按规定的程序报批。

③养老保险管理部门及社保经办机构有无虚列支出,转移资金和挤占挪用等损害侵蚀养老保险基金的问题。

④养老保险管理部门及社保经办机构有无扩大或缩小开支范围,如拒绝支付应由养老保险基金支付的项目,或承担不属于养老保险基金开支的项目等问题。

⑤有无虚报冒领养老金的情况,领取养老金的人员是否已参加养老保险并符合离退休条件。

(3)基金管理审计。

根据有关规定,基本养老保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保险基金财政专户,实行收支两条线管理,专款专用,任何部门、单位和个人均不得挤占挪用,也不得用于平衡财政收支。基金结余额,除预留相当于2个月的支付费用外,应全部购买国家债券和存入财政专户,严禁投入其他金融和经营性事业。社保经办机构所需经费列入预算,由财政拨付。

审计的内容和重点:

①各级政府、财政部门、社保管理部门、社保经办机构和其他单位、个人有无以各种形式将养老保险基金用于对外投资、经商办企业、自行或委托金融机构放贷、参与房地产交易、弥补行政经费和平衡财政预算,为企业贷款担保、抵押等问题。

②养老保险管理部门、社保经办机构的年度决算和有关会计帐簿、凭证是否真实合法。

③养老保险管理部门、社保经办机构的内控制度是否健全有效,养老保险基金是否安全、完整,其保值增值是否合法、合规。

④有无贪污、私分等违法行为。

⑤对养老保险管理部门、社保经办机构经费的审计参照行政事业审计一节有关内容。

2.失业保险基金审计。

失业保险基金是根据国家规定,按照工资总额的一定比例缴纳(从1998年起,城镇企业事业单位按2%,职工个人按1%),为保障劳动者因非本人自愿的原因失去工作,中断收入,对其失业期间的基本生活和实现再就业,给予一定物质补助的专项基金。我国的失业保险制度1986年正式建立,随着经济体制改革逐步发展,失业保险的范围不断扩大,正在从国有企业向城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业、城镇事业单位扩展。失业保险的统筹层次不断提高,部分省份建立了省级调剂金,失业保险和促进再就业的机制已初步形成。

对失业保险基金审计的主要内容是:

(1)基金征收审计。

失业保险基金的来源主要有四个渠道:一是城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费,二是失业保险基金的利息,三是财政补贴,四是依法纳入失业保险基金的其他资金。

审计的内容和重点:

①失业保险管理部门、社保经办机构是否存在未经有关部门批准,擅自提高或降低失业保险费征收比例的问题。

②失业保险管理部门、社保经办机构有无随意减免企业应缴纳失业保险费的问题。

③失业保险管理部门、社保经办机构有无隐瞒、转移基金收入,私设“小金库”的问题。

④企业有无隐瞒工资总额,少缴失业保险费的问题。

(2)基金支出审计。

失业保险基金的开支项目有:失业保险金,领取失业保险金期间的医疗补助金、领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金,领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴,国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。

审计的内容和重点:

①失业保险管理部门、社保经办机构是否依法及时、足额拨付失业保险金,发放失业保险金的标准是否符合规定,有无拖欠、截留的问题。

②失业保险管理部门、社保经办机构有无擅自扩大或缩小失业救济金支付范围,随意提高或降低支付标准的问题。

③失业保险管理部门、社保经办机构有无虚列支出、转移资金及挤占挪用等违纪问题。

④有无虚报冒领失业保险金的情况。

⑤审计企业下岗职工再就业服务中心,对其包括失业保险金在内的各项资金支出的真实、合法性进行审核。

(3)基金管理审计。

参照本节基本养老保险基金管理审计内容。

3.农村养老保险基金审计。

我国农村社会养老保险制度,是国家保障农村老年人口基本生活的社会保障制度。从1991年开始组织试点以来,农村养老保险逐步推进发展,全国已有28个省(自治区、直辖市)的2000多个县开展工作。对于深化农村改革、保障农民利益、解除农民后顾之忧,对于落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会稳定都具有深远的意义。农村养老保险基金筹集的基本原则是:个人交费为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持。农民个人缴纳和村企集体补助的资金全部记入个人帐户。参加保险人员未来领取养老金的数额,主要取决于个人帐户资金积累的数额。根据有关规定,农村养老保险基金必须集中统一管理,不直接使用,不能有短期行为,保证基金在无风险的情况下实现保值增值。

审计的内容和重点:

①审查农村养老保险管理机构是否按国家有关规定,督促保险费及时足额上缴,并确保给付金额准确无误,及时、足额下拨,有无错发、拖欠及克扣现象。

②管理机构有无挤占挪用保险基金等违纪问题。

③管理机构是否将基金与单位经费分户储存,分帐管理,专款专用,有无混淆资金的情况。

④管理机构是否按规定标准和方法核算并足额下拨责任金和调剂金,有无混淆支出的问题。

⑤管理服务费的提取是否符合规定比例,其年终结余是否按规定结转。

⑥农村养老保险基金的保值增值是否合规、合法。

⑦管理机构的财务管理、内控制度是否健全有效。

4.职工基本医疗保险基金审计。

职工基本医疗保险基金是依照国家法律、法规的规定向用人单位和职工个人收缴的,以及通过其他方式形成的用于职工基本医疗保障的专项基金。我国建立职工医疗保险的试点工作始于1994年,国务院决定首先在镇江、九江进行。1996年扩大试点,有50多个城市进行了不同程度的职工医疗保障制度改革。1998年12月国务院发出《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,要求建立城镇职工基本医疗保险制度工作从1999年初开始启动,1999年底基本完成。基本医疗保险的覆盖范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业、国家机关、事业单位、民办非企业单位、社会团体。我国职工医疗保障制度改革的目标是建立适应社会主义市场经济和提高职工健康水平的要求,建立社会统筹与个人帐户相结合的社会医疗保险制度,并使之覆盖城镇全体劳动者,形成包括基本医疗保险、企业补充医疗保险、商业医疗保险等多层次的医疗保险体系。

对职工医疗保险基金的审计应注意以下问题:

①社保经办机构是否依法筹集职工基本医疗保险费。按规定,基本医疗保险费应由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6%左右,职工缴费率一般为本人工资收入的2%,用人单位是否存在少缴、漏缴医疗保险费问题。

②医疗保险基金的支付是否按个人帐户和社会统筹基金规定的支付范围分别核算,有无互相挤占。

③审查医疗服务待遇的落实情况,如治疗人数、服务项目、用药标准、费用估算方式、违反合同的责任等。

④社保经办机构有无虚列支出、转移资金和挤占挪用基本医疗保险基金等违纪问题。

⑤对职工基本医疗保险基金管理运营的审计要点参照本节基本养老保险基金管理审计内容。

5.企业职工工伤保险基金审计。

我国企业职工工伤保险制度的保障对象是因在工作中受到事故伤害和患职业病而需要获得医疗救治、经济补偿和职业康复的劳动者。我国50年代初制定实施了《劳动保险条例》,规定对国有和集体企业职工在劳动过程中发生事故伤亡和患职业病的,由企业提供医疗、收入补偿和抚恤。1996年重新制定发布实施了《企业职工工伤保险试行办法》,对原有的办法进行了改革,把保险范围扩大到所有企业和职工,并由“企业保险”转变为“社会保险”,规范了工伤保险的操作程序,使工伤保险向着把经济补偿、预防和康复结合起来的适应市场经济体制方向推进。该基金的来源有四个渠道:一是企业缴纳的工伤保险费,按照各行业的风险程度实行差别费率,目前平均工伤保险费率一般不超过工资总额的1%;二是工伤保险费滞纳金;三是工伤保险基金的利息;四是法律、法规规定的其他资金。工伤保险实行社会统筹,县级以上社会保险经办机构负责工伤保险基金的筹集、管理和待遇支付以及工伤职工的管理服务等工作。

对工伤保险基金的审计应注意以下问题:

①工伤保险经办机构是否按以支定收、收支基本平衡的原则统一筹集基金,基金的征收是否符合国家标准。

②工伤保险经办机构对工伤范围的认定和工伤致残程度的鉴定是否按规定办理,工伤保险待遇是否符合国家标准。

③工伤保险基金是否按规定存入银行开设的工伤保险基金专户,专款专用,有无虚列支出、转移资金、挤占挪用工伤保险基金等违纪问题。

④工伤保险经办机构是否按规定留足风险储备金。

6.企业职工生育保险基金审计。

企业职工生育社会保险是指法定范围内的妇女劳动者因妊娠、分娩,导致暂时丧失劳动力、停止工资收入,社会给予必要的医疗保健和经济补偿的一种社会保障制度。我国生育保险制度创建于50年代,企业生育保险费由女职工所在企业支付,行政、事业单位由财政负担。1994年,劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》,规定城镇企业生育保险实行社会统筹,根据“以支定收,收支基本平衡”的原则筹集资金,由企业按工资总额的一定比例缴纳,但最高不得超过工资总额的1%。1995年,我国政府颁布《中国妇女发展纲要》规定:“女职工生育保险制度由国有企业逐步扩展到所有企业,到2000年在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹。”

对生育保险基金的审计应注意以下问题:

①生育保险经办机构是否按规定及时、足额征收生育保险费。

②生育保险费的支付是否合规,应由生育保险基金负担的费用与职工个人负担费用的划分是否符合规定。

③生育保险基金是否存入生育保险经办机构在银行开设的生育保险基金专户,有无转移资金、挤占挪用等违纪问题。

④经办机构提取管理费是否符合有关规定。

⑤用人企业有无欠付、拒付或虚报冒领生育津贴和生育医疗费的问题。

(二)住房资金审计

住房资金是指国家、企业、行政事业单位和个人按规定建立的城市住房基金、企业(单位)住房基金和个人住房公积金,以及在住房制度改革中筹集或形成的其他资金。我国在计划经济体制下长期以来实行城市福利性住房政策,弊端很多。1994年国务院在总结房改试点经验的基础上,发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》,改变福利性实物性分配的体制,建立住房公积金制度,实行住房建设投资由国家、单位、个人三方负担新机制,建立以中、低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系。

对住房资金审计的内容是:

1.城市住房基金审计。

城市住房基金是市(县)人民政府用于解决行政事业单位职工及中低收入居民住房问题的专用基金。该项基金从同级财政现用于住房建设、维修、管理和补贴的资金和当地提取的固定资产投资方向调节税、土地使用权出让金等渠道筹集。

对城市住房基金的审计应注意:各级财政部门的财政投入是否及时到位,应转入城市住房基金的收入是否及时转入;主管部门对城市住房基金是否专款专用;拨入各部门的基金是否按规定范围使用,有无挤占挪用问题。

2.单位住房基金审计。

单位住房基金是单位为解决职工住房问题、转换住房机制而建立的专项基金。单位住房基金主要用于资助职工建立住房公积金、支付出租住房的购建、维修管理费用和出售住房时个人支付房价与住宅造价之间的差额,以及提租后对生活困难的职工发放房租补贴。对单位住房基金的审计应注意:审查企业是否严格按规定计提各项住房基金,并保证住房基金的专款专用;企业在成本中列支的资金,是否经有关部门批准;审查行政事业单位住房基金是否按规定划转,并按规定用途使用,有无挤占挪用等违纪问题。

3.住房出售收入的归集、管理和使用审计。

①审查各地是否贯彻国家有关方针、政策,严格按国务院有关规定进行房改。

②审查出售公有住房是否按有关规定进行审批。

③住房出售收入是否按规定归集和管理,应上交的是否按规定上交有关部门,留归各部门的是否按规定存储。

④住房出售收入是否经有关部门审批后按规定用途使用,有无擅自扩大开支范围或挤占挪用问题。

⑤利息收入是否按规定管理,有无收入不入帐、截留、挪用、贪污、私分等问题。

⑥售房单位有无未经审批、不经评估自行售房,不按批准规定的范围和价格售房的问题。

⑦售房单位有无截留、挪用应上交的售房收入和利息收入。

4.住房公积金审计。

住房公积金是职工及所在单位按规定缴存的具有保障性和互助性的职工个人住房基金。1999年4月3日,国务院发布的《住房公积金管理条例》规定住房公积金缴存范围包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工。《条例》还规定职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金归职工个人所有,应当用于职工购买建造、翻建、大修自住住房,任何单位不能挪作他用。职工离退休时本息余额一次结清,退还职工本人。住房公积金不作财政预算资金,不纳入财政预算外资金管理。

审计的内容主要是:

①审查有关机构和部门是否按规定的范围、基数和比例归集住房公积金,有无虚报职工人数,冒领财政补贴的问题。

②审查各单位、部门是否按规定给予补贴,补贴资金的来源是否正确。

③住房公积金的使用是否符合规定,有无未经批准擅自动用公积金,有无挪用住房公积金搞其他基本建设或生产经营等。

④住房公积金是否按规定管理,其增值收入的取得是否符合规定,并及时入帐,有无违规收入、隐瞒转移收入、私设“小金库”的问题。

⑤住房公积金管理中心是否按规定从住房公积金增值收益中提取管理费用,按财政部门批准的预算上交财政后,再予以拨付使用。

(三)抚恤和社会福利救济费审计

抚恤和社会福利救济费是我国由国家财政支撑的对达不到基本生活水平的人群及特殊人群的社会保障资金,包括低收入人群、困难人群、孤老残幼、精神病人和军烈属、伤残军人、退伍军人等,其中优抚安置属于国家的特殊保障,保障的目标应当高于当地群众平均生活水平。1997年国务院发出在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知,要求在1999年底前,县级及县级以上城市和县政府所在地的镇都要建立此项制度,各地要根据当地实际情况,逐步使非农业户口的居民得到最低生活保障。

审计的重点是:

1.审查民政部门是否按照规定的标准和程序发放抚恤和社会福利救济费,有无随意扩大开支范围、提高开支水平或降低发放标准、侵犯接受抚恤和社会福利救济对象利益等问题。

2.审查发放抚恤和社会福利救济费的手续是否健全、合理合法,内部控制制度是否有效,有无以权谋私、贪污挪用问题。

3.审查救灾支出是否坚持专款专用的原则,主管部门安排拨付资金是否及时,并真正用于解决灾民生活困难和地方灾后重建。其拨付和发放程序是否合理,有无漏洞。主管部门有无挤占挪用、转移资金的问题。

4.审查接受抚恤和社会福利救济费的对象是否符合国家有关规定的条件,有无弄虚作假、冒名顶替等问题。

5.城镇居民最低生活保障补助资金审计。我国城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定。实施这项制度所需资金,由地方各级人民政府列入财政预算,纳入城镇社会救济专项资金支出,专帐管理。对此项资金的审计要点应包括:

①各地政府是否按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力,实事求是地确定城市居民最低生活保障补助标准。

②民政部门是否按规定程序编制年度预算和决算,并保证资金及时、足额发放。

③民政部门对该项资金的管理制度是否健全,是否做到专款专用,有无挤占挪用问题。

6.对民政系统自身开支使用的事业费的审计。参照行政事业审计一节有关内容。

(四)社会捐赠资金审计

社会捐赠资金是指国内国外政府机构、企业、事业单位、社会团体、民间组织和个人以及国际组织向我国科学研究、文化教育、抗灾救灾、社会福利、社会公益事业、社会慈善事业提供的各种形式的资金或实物。负责接收和管理社会捐赠资金的部门大致有两类:一类是政府部门或直属事业单位,另一类是国家有关部门批准的基金会。

对社会捐赠资金审计的主要内容:

1.收入审计。

①接收捐赠款、物的手续是否完备,凭证是否合规,有关帐证与款物是否相符。

②接收的捐赠款是否在银行开设专户,进行明细核算。有无多户存储,隐瞒帐户,收入不入帐,私设“小金库”问题。

③接收的捐赠实物是否进行妥善保管,有无因保管不善,发生损坏变质情况。

④管理部门是否及时结转资金增值收入。

⑤ 接收外汇捐赠资金是否及时结汇。

2.分配支出审计。

①分配、发放、使用捐赠款、物的手续和制度是否健全有效。

②分配、使用救灾款、物是否按照捐赠者意愿或规定的用途发放使用,有无截留、挪用、私分和虚列支出等问题。

③管理部门有无对捐赠物资实行有偿调拨,变相出售,收取管理费、折价款、补偿金等,并将所得收入作为部门收入的问题。

④管理部门是否存在分配资金中间环节过多,层层截留,致使捐赠资金不到位的问题。

⑤管理部门是否存在挤占挪用捐赠资金等违纪问题。

3.管理审计。

①管理部门银行帐户,会计核算、帐簿设置、凭证形式、记帐程序,以及财务机构设置、财会人员职责,是否符合《中华人民共和国会计法》和有关财经法规的要求。

②财产、物资的验收、领用、保管、调拨、登记等管理制度是否健全、有效。

③资金分配、使用的报告制度及效益考核制度是否建立健全。

第三节 固定资产投资项目审计

一、固定资产投资项目审计的概念

固定资产投资是指固定资产的再生产。具体说,就是建筑、购置和安装固定资产的活动以及与之相联的工作。固定资产投资项目是固定资产投资活动的载体,它是指运用一定量的资金,经过决策和实施等一系列程序,在一定约束条件下以形成固定资产为明确目标的投资单元。

固定资产投资审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定,对固定资产投资项目财务收支真实、合法、效益的监督行为。它是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段,是我国审计监督体系的一个重要组成部分。

根据《审计法》的规定,国家审计机关要对以国有资产投资或融资为主的基本建设项目和技术改造项目实施全面的审计监督。由于建设项目一般都具有建设周期长、消耗大、参建单位多等特点,且其投入产出是分阶段一次性完成的,因此,对建设项目的审计要根据项目建设具体情况,分别进行固定资产投资项目预算(概算)执行情况审计和竣工决算审计。被审计单位的重点是项目法人或建设单位。审计机关对其他参建单位与建设项目有关财务收支的审计,不受审计管辖范围的限制。

二、固定资产投资审计的作用和意义

固定资产投资是经济活动中最活跃的因素,对宏观经济运行有巨大影响。通过对固定资产投资项目的审计,可以起到如下重要作用:

1.监督国家固定资产投资法规、政策、制度的贯彻执行,维护经济秩序,保障投资建设的顺利进行。

2.促进优化投资环境和建筑市场发育,保证固定资产投资按合理的结构和规模展开,为宏观调控服务。

3.促进建立和健全固定资产投资项目的各项管理制度,帮助有关管理、建设及参建单位改善和加强内部管理,提高资金使用效益。

4.查处违规违纪问题,促进节约投资,保护国家和人民的利益。

固定资产投资活动涉及国民经济各部门,搞好固定资产投资项目审计,对深化投融资体制改革,加强宏观经济管理,提高投资效益,促进综合国力增长,保证社会主义市场经济健康发展都有重要意义。

三、固定资产投资项目预算执行审计的内容

固定资产投资项目预算(概算)执行情况审计是在建设项目投资经济活动开始后至竣工决算编报前所进行的审计监督。由于建设项目这一阶段的投资经济活动时间比较长,因此在审计次数和审计时间的选择上可以有较大的灵活性。普遍的做法是对建设工期在5年以下(含5年)的建设项目,要在建设期间实施一次审计。对建设工期在5年以上的大中型项目,可以在建设期间实施两次或两次以上的审计。在具体审计时间的选择上要重点考虑投资的完成情况,一般要选择项目建设的中后期进行。因为工程进展到中后期,经济活动形成一定规模,问题暴露得比较充分,且建设过程尚未完结,发现的一些问题比较容易处理,还可以起到防患于未然的作用;同时,这一阶段项目也接近完工,通过对项目预算(概算)执行情况的审计,可以为竣工决算审计打下一定的基础。

固定资产投资项目预算(概算)执行情况审计的内容较多,审计时主要把握以下几个方面:

(一)前期准备工作情况的审计

一般情况下,建设项目在正式开工前就有了投资经济活动,不少大中型项目为做好前期工作需要的投资还很大。这一阶段审计的重点是:

1.建设用地是否按批准的数量征用,土地征用是否符合审定规划的要求,以及征地拆迁费用的支出和管理情况是否合理。

2.对外道路、通电、通水等前期工程是否按设计要求展开,其费用支出是否符合规定。

(二)项目资金来源与使用情况的审计

固定资产投资项目投入资金数额大,由于项目建设过程具有连续性的特点,工程一旦开工就要求投资不能中断。因此,进行基本建设和技术改造要有及时足够的资金供应做保证,同时花钱要注意精打细算。审计时要着重审查:

1.建设资金(含项目资本金,下同)来源是否合法,是否落实。

2.建设资金是否按投资计划及时到位,有无因资金不能及时到位造成延误工期或增加资金成本的现象。

3.建设资金使用是否合规,有无转移、侵占、挪用建设资金的问题。

4.有无向建设项目非法集资、摊派和收费等问题。

5.扩建项目和技术改造项目建设资金是否与生产资金严格区别进行核算。

6.建设资金在使用过程中有无损失浪费。

(三)建设成本及其它财务收支的审计

建设成本是固定资产投资项目在建设过程中消耗人力、物力的货币表现。其内容包括建筑安装工程成本,设备、工具、器具购置费用,以及增加固定资产价值或不增加固定资产价值的其他费用等。正确计算和管理好建设成本是建设单位财务管理的一项重要内容,其他财务收支也和建设成本有着密切联系,因此审计需重点进行审查。审计的主要内容是:

1.施工图预算是否进行了严格审核,工程量的计算是否正确,选套的单价和单价的换算是否与定额规定相符,各种取费是否按规定的程序和费率计提,有无多计、少计费用的现象。

2.工程价款的结算是否以审定的施工图预算为依据,结算方式是否符合国家规定的工程价款结算办法,预付的备料款和工程款是否如数进行了抵扣,质量保证金是否留足,有无故意拖延结算的问题。

3.建筑安装工程成本是否按概算口径和有关制度正确归集,单位工程成本是否准确,有无将设计外工程费用、未完计划工作量及预付款等列入投资完成额的问题。

4.同一机构管理的不同建设项目之间以及扩建、技改项目生产成本与建设成本之间是否存在费用混淆的情况。

5.列入其他投资和待摊费用的各项支出是否符合设计概算要求和有关规定,有无不正当超支等问题。

6.设备、材料等物资是否按设计要求进行采购,其价格、运输和采购保管等费用核算是否准确,材料成本差异的分摊是否合理,有无盲目采购、抬高设备价格、加大材料采购成本等问题。

7.往来帐款是否真实、合理。

8.建设项目应缴纳的各项税、费是否按规定及时计提并足额交纳,有无偷税、漏税和滞纳税、费的问题。

(四)经济合同实施情况的审计

项目在建设过程中,以项目法人或建设单位为甲方,以为项目提供劳务和服务的设计、施工、供货、监理等单位为乙方,要签定大量的经济合同。这些经济合同执行的好坏直接影响投资效益。审计中要重点审查:

1.项目法人或建设单位是否按批准设计的要求与有关单位签订经济合同,签定的经济合同是否符合国家法律,执行中有无违约行为。

2.设计单位收费是否符合国家有关规定,能否按合同规定及时提供图纸和资料,有无多收取设计费以及违反设计规范或不按批准规模和标准进行设计的问题。

3.施工单位工程价款结算是否真实、正确,有无偷工减料、高估冒算、虚报冒领工程款以及计算错误等问题,有无非法或违约转包工程的行为。

4.监理单位收费是否符合有关规定,监理工作是否符合合同要求,执行中有无违约行为。

(五)预算(概算)调整情况的审计

固定资产投资项目的预算(概算)一经审定,即要在项目建设过程中予以贯彻执行。但是在执行过程中,由于动态投资和建设条件的变化,特别是当预算(概算)定额、标准发生变更时,需要对原预算(概算)进行适时调整。其审计的主要内容是:

1.调整预算(概算)是否依据规定的编制办法、定额、标准由有资质单位编制,套用定额和计提费用有无错误,是否经有权机关或单位批准。

2.设计变更的内容是否符合规定,签证手续是否齐全。

3.影响项目建设规模的单项工程间投资调整和建设内容变更,是否按规定的管理程序报批,有无擅自改变建设内容、扩大建设规模和提高建设标准的问题。

对建设项目预算(概算)执行情况的审计除上述内容外,还要对项目执行环境保护法规和政策的情况进行审计监督,重点审查建设项目设计、施工各个环节是否执行了国家有关环境保护法规和政策,环境治理项目是否和项目建设同步进行。

四、固定资产投资项目竣工决算审计的内容

固定资产投资项目组织竣工验收是项目建设全过程的最后一项重要工作。按照国家规定,建设项目按批准设计文件所规定的内容建设完工后,均要根据设计文件、施工图纸、设备技术说明书及现行的施工技术验收规范等要求,及时组织验收,编制竣工决算报告,办理交付使用财产手续。审计机关在组织验收的过程中,要重点对建设单位编制的竣工决算及其财产交付的情况进行审计监督。

建设项目竣工决算是以实物数量和货币为计量单位,综合反映竣工项目自开始建设起至工程完工止实际建设成果和财务情况的总结性文件。其审计的主要内容和方法是:

(一)竣工决算报表的审计

建设项目竣工决算由会计报表和文字说明两部分组成。由于大中型项目和小型项目的不同情况和特点,其竣工决算报表的设置也不一样。建设项目竣工财务决算报表的种类有:

1.大中型建设项目竣工财务决算报表一般由建设项目竣工工程概况表、基本建设竣工财务表、建设成本表、交付使用资产(工、器、具)明细表、待摊投资明细表等报表组成。

2.小型建设项目竣工财务决算报表一般由建设项目竣工工程概况表、基本建设竣工财务决算总表、交付使用资产总表、交付使用资产(工、器、家具)明细表、待摊投资明细表等报表组成。

3.住宅项目竣工决算报表一般由建设项目竣工工程概况表、基本建设竣工财务决算总表、交付使用资产总表等报表组成。

4.经主管部门批准有未完成工程的竣工验收建设项目要补充编制未完工程明细表、应收应付款明细表、库存设备、材料明细表等报表。

一般来说,审计中要注意审查如下问题:

1.竣工决算报表是否按规定的期限编制,各种报表的填列是否齐全并符合勾稽关系要求,帐表是否一致,有无缺项和帐表不符等现象。

2.竣工决算说明书反映的数据和情况是否真实、准确,有无决算反映失实的问题。

(二)项目投资及预算(概算)执行情况的审计

建设项目竣工时要对全部资金投入情况和预算(概算)执行情况进行审计。审计时要注意:

1.核实各种资金渠道投入的实际金额,查明有无建设资金不到位问题,并分析资金不能到位的原因及其造成的不良影响。

2.核实预算(概算)总投资和实际投资完成额,重点审查调整预算(概算)是否合法,决算的建筑安装工程投资、设备投资、其他投资核算是否真实,待摊投资的支出内容和分摊办法是否合规;要考核建设项目完成投资是否超概算,如有超概算情况要核实其金额并分析产生的原因,查明有无擅自扩大建设规模、提高建设标准以及是否存在批准设计外投资等问题。

(三)交付使用财产情况的审计

交付使用财产是指建设单位已经完成建筑购置过程,并验收合格,正式交付使用单位的各项财产。审计时要查明:

1.交付的财产是否属于批准设计内的建设项目,是否符合交付条件,移交手续是否齐全、合规,有无因多交、少交而造成突破规模或资产流失等问题。

2.构成交付固定资产价值的单位工程核算是否准确,有无将不同固定资产的组成内容相互混同以及挤占建设成本、故意抬高造价等问题。

3.交付的流动资产和铺底流动资金是否真实,备品备件、工器具的核算是否正确,有无超储积压的现象。

4.交付的无形资产和递延资产核算是否正确,支出是否合理。

(四)在建工程的审计

建设项目竣工时的在建工程是指已经进行施工并构成投资完成额但尚未完工又不影响投产的工程投资支出,以及虽已完工但尚未交付的固定资产价值。审计竣工决算时要对决算反映的在建工程项目认真进行审核和分析:

1.搞清其是否属于按规定可以建设的正常在建工程,着重审查有无违反规定将自行增加的建设内容和新增项目列入其中。如属于正常在建工程,要按施工图设计核实尾工工程量,督促留足投资,继续建设。

2.对不正常的在建工程要核实其投资完成额,查明未能全部建成或不能及时交付使用的原因,特别是对停缓建工程和待报废工程要逐项核对帐实是否相符,有无有帐无物、损失浪费和私分财产的问题。

(五)结余资金的审计

项目竣工时的结余资金包括储备资金、货币资金和结算资金。审计要重点检查:

1.储备资金的帐实是否相符,库存有无毁损或质次价高的物资,有无重复采购的积压设备,库存物资和待处理设备材料的作价是否合理,有无故意抬价或压价等。

2.银行存款余额是否与银行对帐单余额相等,库存现金数额是否与现金日记帐帐面余额相等,有无“白条”抵充库存现金的现象。

3.应收、应付帐款是否真实可靠,债权债务是否及时进行了清理,有无虚列往来帐款以及无法回收和支付的款项,有无隐瞒、转移、挪用结余资金的行为。

4.结余资金的处理是否合适,坏帐损失是否严格审定,结余的资金是否按有关规定进行了正确处理,处理物资时有无私分和营私舞弊等问题。

(六)建设收入的审计

建设收入是建设单位在基本建设过程中所取得的临时性或一次性收入。它包括各项工程建设副产品的变价收入、负荷试车和试生产收入以及各项索赔和违约金等其他收入。按制度规定,建设收入采取分成办法处理,审计时要注意下列收入均不得作为建设收入:

1.建设项目按批准设计文件所规定的内容建设完成,工业项目经负荷试车考核(引进成套设备项目按合同规定试车考核期满)后,生产合格产品所取得的收入;

2.非工业项目符合设计要求,能够正常使用,经及时组织验收,移交生产或使用单位所取得的经营收入;

3.大型联合企业,按各分厂或车间建成后,分期分批组织验收、交付使用后的产品收入;

4.边建设边生产的单位,前期投产项目所得的产品收入;

5.凡已超过批准的试生产期限、已符合验收条件的工程,未及时办理验收手续而已承担生产任务,其费用不得从建设投资中支付,所实现的收入视同正式投产项目生产经营收入,不再作为建设收入并分成。对建设收入的审计还要注意检查各种副产品实物的收、发、存有无问题,作价是否合理,有无收入不入帐,挪作“小金库”等问题;检查收入分配是否符合规定,应缴税费是否足额及时上缴。

(七)投资包干节余的审计

按国家有关规定,有条件的建设项目要实行投资包干责任制,凡实行投资包干责任制的项目建成交付使用后,如包干投资有节余,可进行分成。其审计的主要内容是:

1.投资包干合同的内容是否符合有关规定,包干指标是否按合同要求全面完成,有无不签定投资包干合同或签定投资包干合同不符合有关规定就实行投资包干分成的行为。

2.投资包干节余是否真实,有无在投资包干范围内任意变动或削减建设内容、变相增加投资包干节余等问题。

3.投资包干节余的处理是否符合有关规定,有无隐匿或自行消化投资包干节余的问题。

(八)投资效益评价

建设项目竣工验收时,审计要对其投资效益进行综合评价。评价主要从四个方面来进行:

1.通过对建设工期和达到设计能力年限的对比分析,评价建设速度的快慢和建设工期对投资效益的影响。

2.通过对投资预算(概算)与投资完成情况、工程成本及单位生产能力投资的对比分析,评价工程造价和建设费用的高低。

3.测算项目投资回收期、财务净现值、内部收益率等经济指标,评价项目建成投产后的获利能力。

4.做现金流量分析,评价项目贷款偿还能力。

竣工项目投资效益评价的评价方法主要是以预期目标和前期建成的同类项目的平均先进指标为依据,将动态与静态、定量与定性、价值量与实物量、宏观与微观等分析结合起来,通过综合分析对项目的经济效益、社会效益和环境效益做出正确评价。

第四节 农业资金审计

农业是通过培育动物植物取得产品的社会生产部门,我国的农业包括种植业、林业、畜牧业、副业和渔业。按照现行的财政管理体制和经济部门分类,我国广义的农业部门系统包括农业(含农垦、农机、水产)、林业(含森林工业)、水利、气象、土地管理等。

一、农业资金审计的概念

农业资金是指国家或地方各级人民政府支持农业和农村经济发展的资金。农业资金审计是指审计机关依法对这些资金收支的真实、合法、效益进行监督的行为。农业资金审计的对象包括了农业部门筹集、投入、分配、管理、使用国家农业资金以及执行国家有关农业和农村经济政策的部门和单位。根据资金来源,农业资金审计涉及以下几类。

(一)农业事业资金和专项资金

农业事业资金和专项资金是国家或地方财政在一般预算中安排的,用于维持农业事业的正常运行,专项发展某些与农业、农村、农民有关项目的资金。主要有:农林水利气象等部门的事业费、基建支出、科技三项费用、教育事业费、科技事业费等,农林水利气象企业挖潜改造资金,支援农村生产支出,农业综合开发支出,支援不发达地区支出,三峡工程移民经费,等等。

(二)农业专项基金

农业专项基金是国家或地方财政在基金预算中安排的基金。主要有:新菜地开发基金,灌溉水源灌排工程补偿费,中央大江大河治理工程基金,中央防洪工程基金,地方水利建设基金,等等。

(三)预算外农业资金

预算外农业资金是国家或地方政府及其有关部门用掌管的预算外收入专项安排的资金。主要有:农林水利气象等部门掌管的预算外资金,财政支农周转金,支援不发达地区周转金等。

(四)政策性农业专项贷款

政策性农业专项贷款指通过农业银行等金融机构专项安排的用于农业的贷款。主要有:扶贫贷款,扶贫贴息贷款,农业综合开发贷款,扶持粮棉大县发展经济贷款,高产优质高效农业示范区贷款,节水打井灌溉贷款等。

(五)国外援款

国外援款指国家通过双边或多边合作取得的国际组织或外国政府援助用于农业的款项。

另外,国有土地使用权有偿使用的收入,包括国有土地出让金和土地收益金、土地增值费等财政收入的征集、分配、管理、使用也属于农业资金审计的范围。

二、农业资金审计的目的和作用

农业资金审计是国家审计机关特别是县级审计机关的一项重要业务工作,开展农业资金审计的主要目的是为了加强对农业资金的管理,保证农业资金发挥应有的效益。

(一)监督各级财政部门按照人大通过的预算足额安排农业资金

通过财政预算安排一定的支持农业和农村经济发展的资金,是加强农业基础地位所必需的。但是,各级财政部门实际安排财政预算时,有的不如数安排,有的年初如数安排,年中又调作他用,使人民代表大会通过的年度预算在执行中走样、落空,这是违反《预算法》有关规定的行为。审计机关在预算执行审计中,对财政部门是否足额安排农业资金进行审计检查,纠正挤占挪用农业资金的行为,促使农业资金从源头上得到保证,同时也维护了预算的严肃性和人民代表大会制度的权威性。

(二)严格农业资金的管理,防止挤占挪用

使用分散,管理部门多,拨付途径长是农业资金的特点。中央财政资金、地方财政资金、银行贷款或贴息,经过各级政府各个部门拨付到使用单位,有的还要拨付到农户,需要经历多道环节,稍有不慎,农业资金就有流失的可能。审计机关通过对农业资金审计的管理、拨付进行审计,促进有关部门加强管理,保证资金能够如数到达使用单位或农民手里,防止跑冒滴漏;同时要监督有关部门,按照资金既定的用途分配使用,防止挤占挪用;还要严厉查处虚报冒领、贪污私分等违法行为。

(三)促进农业资金的合理使用,保证发挥应有的效益

农业资金是在国家财政不十分富裕的情况下安排的专项资金,应当合理使用,保证发挥应有的效益。审计机关通过对农业专项资金的审计,监督有资金安排分配权力的部门,按照经过批准的数额向计划内项目分配资金,不得层层截留抵扣,不得向计划外项目分配资金;监督资金使用单位,厉行节约,加强管理;督促有关部门加强对农民的教育,确实将国家安排的资金用于指定的项目,保证项目目标的实现,最终使农业发展、农民增收、农村繁荣。

(四)落实党中央、国务院关于加强农业的决策

党的十一届三中全会之后,中国农村改革极大地解放了生产力,粮食产量连登新台阶,农业发展创造了前所未有的奇迹。但是目前仍然存在一些困扰农业发展的问题,生产环境恶化,水旱灾害频繁,农业基础设施脆弱,耕地逐年减少,经济的快速发展及人民生活水平的日益提高给农业造成了巨大压力等。解决农业面临的问题仍然要一靠政策、二靠科技、三靠投入。审计机关对农业资金的审计,除保证投入的足额、稳定、合规合法之外,很重要的方面就是要检查党中央、国务院一系列农业政策的落实情况,如加强农业的基础地位政策、加快农业发展政策、加大农业投入政策、富民政策、减轻农民负担政策、开发性扶贫政策、保护耕地政策等,从而促进各级政府及其主管部门重视农业、重视农民、重视农村工作。

三、农业资金审计的主要内容

农业资金审计的内容主要是审查预算资金安排、预算外资金筹集安排、政策性贷款安排的合法性和合规性,资金拨付投放是否及时,资金管理是否严格,项目计划的完成情况,资金使用是否取得预期效益等。具体项目及审计内容有:

(一)农业总体投入审计

根据《农业法》的要求,国家要逐步提高农业投入的总体水平,各级财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度。县级以上各级人民政府应当按照国家有关规定,以耕地占用税的全部、农林特产税的大部分和乡镇企业、私营企业、农村个体户税收的增收部分,设立农业发展专项基金。

农业总体投入审计就是要检查各级政府和资金主管部门是否认真贯彻了国家的农业投入政策,审计的范围是各级财政和政策性银行投入的农业资金,包括财政预算内直接对农业的投入、非经营性农业基本建设投资、银行发放的低息或财政贴息农业贷款、各级计委下达的以工代赈资金等。

农业总体投入审计的内容包括:农业资金的来源、投入总量、投向构成情况,上级拨款和本级实际投入的比例,本级农业投入占同级财政经常性收入比重的增减变化,农业基本建设投资在本地区基本建设总投资中比重的增减变化,本级农业发展基金的征集、分配、使用情况,财政和其他主管部门有无截留、挤占挪用支农资金的问题;检查专项贷款的投入总量,长期贷款所占数量和比重,农业贷款有无用于非农业项目;以工代赈的资金或物资的实际投入是否合理、适用,有无挪用或损失浪费。

近几年在农业总体投入审计方面发现的问题主要有:财政预算内投入农业的资金总量不能保持稳定增长,有的地方甚至有较大幅度的下降;农业发展基金筹集政策执行不力,已征的农业发展基金有被财政占用或用于非农业的现象;相当一部分县未安排农业基本建设投资,中央关于县级政府机动财力应主要用于农业的要求贯彻不力;资金管理使用方面的存在违纪违规和损失浪费。这些问题揭示后,引起了各级政府的重视。

(二)农业综合开发资金审计

1988年起,为了提高粮、棉、油、肉、糖等主要农产品的生产能力,促进传统农业向现代农业转变,国家实施了农业综合开发的举措,即:在坚持家庭联产承包责任制前提下,国家集中财力,分批选择部分地区,通过高标准改造成片中低产田,适度开垦宜农荒地,因地制宜发展多种经营及龙头项目,改善农业基本生产条件,其目标是实现农业增产农民增收。国家每年为农业综合开发投入巨额资金,且逐年增长,从1988年到1997年,累计投入548亿元,其中中央财政投入157亿元。惠及全国1310个县,项目区农民人均纯收入增加较快。为促进国家和地方农业综合开发资金投入到位,加强管理,提高资金使用效益,国家审计机关连续对农业综合开发资金进行了审计,并成为国家验收的必经程序。

农业综合开发审计的主要内容是:国家农业综合开发办公室立项批准的项目实施的情况;地方财政按照要求的比例安排配套资金的数目,资金是否及时下拨,有无滞留占用或挤占挪用;专项贷款的数额、投向、利率是否严格执行了规定;项目按期完成情况,有无因管理不善造成损失浪费的问题。

通过审计,检查并纠正了一些地方资金管理部门和用款单位滞留占用、挤占挪用、虚报冒领财政资金以及改变专项贷款投向、擅自提高利率发放专项贷款的问题,还发现一些地方没有按计划足额落实财政配套资金,一些金融机构没有按照信贷计划发放专项贷款,有的将农业综合开发贷款的指标转作他用。审计机关依照有关规定,追回挤占挪用资金,督促地方配套资金和银行贷款到位,积极配合开发项目的验收,促进了各地项目计划的完成,使资金管理得到加强,违纪违规率大幅下降。

(三)扶贫资金审计

我国还有一部分农民由于生产生活条件恶劣,缺少劳力、资金、生产技术,或因天灾人祸等原因,尚未摆脱贫困境地。据调查统计,1985年全国农村人均年纯收入在200元以下的约有10200万人,占农村总人口的12.2%,其中150元以下的3643万人,占4.4%。党中央和国务院十分重视扶持贫困地区尽快改变面貌,“七五”期间,国家安排的扶贫专项资金(包括支援不发达地区发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、以工代赈资金和扶贫贷款)每年约50亿元,“八五”期间,则增加到每年80亿元。与此同时,地方各级政府也逐年增加了扶贫资金的投入。这些扶贫资金的投入和国家制定的各项扶贫政策,有力地促进了贫困地区的经济发展,加快了贫困地区脱贫致富的步伐。到1993年底,全国农村贫困人口没有完全稳定解决温饱问题的贫困人口已经减少到8000万人,占全国总人口的比重约6.5%。

为促进国家各项扶贫政策的落实和扶贫资金的合理、有效使用,审计署组织全国审计机关进行了五次大范围的扶贫资金审计。其中,1997年的审计涵盖了全国592个国定贫困县。审计发现,扶贫专项资金在投入、管理和使用方面存在的问题主要有:挤占挪用扶贫资金22亿元,地方财政部门占用扶贫资金发工资,主管部门和用款单位挤占挪用扶贫资金弥补行政经费、建房购车,擅自改变扶贫贷款用途;提高利率,预扣利息;地方欠配套资金40亿元,部分省将配套任务逐级下派,县财政无力支付,配套落空;中央安排的扶贫资金应当要集中投放在国定贫困县,审计发现有50亿元安排给了非国定贫困县;扶贫贷款明显偏离扶贫目标,扶富不扶贫;一些地方将支援不发达地区发展、以工代赈等无偿财政性资金实行有偿使用,收取占用费,影响财政性资金用于基础设施建设。对上述问题,各地审计机关按规定进行了严肃处理,审计署向国务院提出了专门的审计情况报告。

(四)国有土地使用权出让金审计

改革开放以前,我国国有土地实行无偿使用,1984年之后逐步实行了国有土地使用权有偿使用制度。国有土地有偿使用收入归中央政府和地方政府所有,由财政部门统一负责征收管理,国有土地使用权出让金由土地部门代缴,土地收益金(土地增值费)由房地产部门代收代缴,纳入财政预算管理。

国有土地使用权有偿使用制度实行过程中,在出让土地使用权的审批、各项土地税费的征管用等环节都暴露出了不少问题。如:越权批地、多部门批地现象严重,非法出让、转让,占而不用,“炒地皮”、乱占乱用耕地,以及不按规定征收、管理、使用出让金等。造成政府对土地出让缺乏高度垄断,土地闲置,耕地资源受到破坏,国有土地使用权出让金不能及时足额收缴财政。

审计机关开展的国有土地使用权出让审计,就是要及时、准确了解、掌握国有土地使用权出让金的征、管、用的情况,监督、检查地方政府是否依法出让土地使用权,是否按规定征收、管理、使用土地出让金。1996年审计署组织了各级审计机关对全国国有土地使用权出让金的审计,结果表明:土地使用制度的改革产生了巨大的经济效益和社会效益,促进了土地资源的合理利用,但土地出让金的征收、管理和使用还存在不少问题:越权批地问题突出;有些地方没有按规定收取土地出让金,查出减免、欠征出让金298亿元;财务管理松懈,挪用出让金41亿元;出让金脱离财政部门“体外循环”647亿元。

(五)新菜地开发建设基金审计

新菜地开发建设基金,是在城市建设中征用菜地的政府、部门、单位缴纳的用于开发建设新菜地和改造老菜地的专项基金。该项基金只能用于:为开发建设新菜地必须进行的开沟挖渠、埋管、打井、修路等基础工程及其设备购置;新菜地的平整、加工、改良和培肥;为弥补新菜地供菜不足而对老菜地进行改造、挖潜必需的基础设施和添置必要的设备;为开发建设新菜地所必需的勘测规划、技术培训、科学实验等开支。任何单位和个人不得将新菜地开发建设基金挪作它用。

新菜地开发建设基金审计的内容主要是:占用城市郊区连续3年以上常年种菜或养鱼的菜地、鱼塘应征收建设基金,审计中要检查是否严格按此范围征收,有无扩大或缩小征收范围的问题;占用菜地或鱼塘,要按每亩3000元至1万元征收建设基金,审计中要审查是否足额征收,有无乱收、少收、拖欠等;所收取的基金应专户储存,由市人民政府责成农业和蔬菜生产主管部门按规定的用途使用,审计中要检查有无挪用。审计署曾组织地方审计机关对107个大、中城市1987年、1988年两年新菜地开发建设基金的征收使用情况进行审计,审计查明应征基金104亿元,少征41亿元,挤占挪用13亿元。

(六)水利建设资金审计

水利建设资金是中央和地方政府用于江河堤防建设、防汛岁修、城市防洪、小型农田水利、水土保持、水资源工程建设等方面的专项资金。其资金来源主要有两个,一是财政安排的水利基本建设支出、水利事业费;二是中央及地方各级政府建立的水利建设基金。中央水利建设基金的来源是从车辆购置附加费、市话初装费等中央政府性基金中提取3%,地方水利建设基金的来源是从养路费、市场管理费、征地管理费等地方性政府基金中提取3%。中央水利建设基金主要用于关系国民经济和社会发展全局的大江大河重点工程的维护和建设,地方水利建设基金主要用于城市防洪和中小河流湖泊的治理维护和建设。水利建设与农业生产和人民生活有直接的关系,更关系到人民群众的安危,经历过“九八”特大洪水之后,则有更深刻的体会,因此水利资金必须专款专用,任何挤占挪用都是对人民的犯罪。

水利建设资金审计的主要内容是:审查评价水利建设资金的筹集、投入、管理和使用情况,监督国家相关政策的落实,促进各级政府及财政、计划、水利等部门和农业银行等金融机构、水利建设资金的使用单位各司其责,提高资金的使用效益和效率。审计水利基本建设支出、水利事业费,主要审查是否按照批准的预算足额安排了资金,有无用于其他方面或没有完成预算;资金是否用在了批准的项目上,有无擅自改变项目,将生产性资金用于建房购车、弥补行政经费等非生产性项目;项目支出是否真实、合法,有无虚列支出、挪用资金的问题;项目是否按照计划完成并能够正常发挥作用。审计水利建设基金,主要审查各级政府是否按照国务院的要求建立了水利建设基金征集制度,是否按规定足额筹集并纳入预算管理;使用方向是否符合要求,项目支出是否合规合法,本年结余资金是否全部结转下年使用。

1998年审计署组织地方各级审计机关对全国1997年水利建设资金进行了审计,国务院办公厅就审计结果向全国发出通报。通报的问题主要有:国务院关于建立水利建设基金的决定在相当多的地方尚未落实,有12个省、自治区、直辖市没有按规定建立基金,其他19个省只征集到30%;挤占挪用水利专项资金用于平衡预算、弥补行政经费、建房买车等问题严重;采取虚报冒领和乱摊派等手法挖挤国家水利建设资金;主管部门滞留、欠拨水利专项资金,地方配套资金不到位;擅自改变项目投资计划,违规将水利投资实行有偿使用。

(七)三峡移民资金审计

长江三峡工程是集防洪、发电、航运、旅游等综合效益于一体的举世瞩目的宏伟工程,它的建成将解除长江中下游地区的水患威胁,大幅度增加电力供应能力,有效地改善长江航运、城镇供水和农业灌溉。三峡工程涉及湖北省和重庆市的21个县(市、区)。工程建成后,将全部或部分淹没2座城市、11座县城、1114个集镇,需搬迁的人口静态为84万人。到2009年三峡枢纽工程全部建成时,动迁人口将达到110万人。三峡移民是三峡工程的重要组成部分,投资巨大,经国务院批准,按1993年5月的价格水平计算,静态补偿概算投资400亿元。党中央、国务院对三峡移民工作十分重视,确立了开发性移民的方针和中央统一领导、分省负责、县为基础的移民资金管理体制。

为确保三峡移民资金的安全、合理、有效使用,审计署决定自1995年起到三峡工程完工,统一组织库区审计机关连续对三峡移民资金进行审计。三峡移民资金审计的主要内容是:审查移民资金计划执行情况,有无未经批准擅自改变移民资金年度计划或虚报投资计划套取资金的问题;是否按计划及时足额拨付资金,有无应拨未拨、向计划外项目拨款的问题;移民资金是否专户存储、专户管理;移民资金财务核算是否真实、合法,有无虚列支出、截留转移、挤占挪用;移民建设工程项目是否按规定程序进行公开招标、投标,承包企业资质条件是否符合规定;移民建设项目竣工决算是否真实,有无高估冒算;移民计划是否如期完成,农村移民耕地等生产条件是否具备,公路、通讯、电力、港口等专业设施是否按期完成迁建,搬迁后的企业是否及时投产、有无因项目选择不当、经营管理不善而造成新的亏损等。

1998年底,审计署首次向社会公开当年的三峡移民资金审计结果,引起媒体广泛关注和社会强烈反响。审计揭示的主要问题有:挤占挪用移民资金盖宿舍办公楼宾馆、借给企业经营、平衡财政预算等23亿元;擅自改变资金计划、工程管理松懈的问题仍较严重;以前年度审计查出的问题有相当部分未整改;有些地方农民生产安置计划完成情况上报不实,部分已安置移民生活保障存有隐患;部分工矿企业迁建后效益不好;城集镇迁建超标准征用土地,乱收乱用基础设施费问题突出。

(八)扶持粮棉大县发展经济专项贷款审计

扶持粮棉大县发展经济专项贷款是国家为建设高产优质高效农业示范区、扶持粮棉大县发展农村经济而设立的,每年安排65亿元,中央财政适当贴息,在全国选择535个商品粮大县、150个优质棉大县发放,集中扶持。其目的是通过国家专项贷款的支持,使粮棉大县的粮棉生产稳定增长,农村经济综合实力有较大提高,农民收入有较多增加,在粮棉主产区探索强县富民的新路子。

扶持粮棉大县发展经济专项贷款审计的主要内容是:检查贷款计划执行情况,省级农业银行是否安排了贷款计划,县农业银行是否按上级批准的专项贷款计划执行,有无将专项贷款贷给非计划内项目单位;资金是否按计划及时、足额投放到用款单位;不允许用此项贷款抵顶收回其他陈贷,不允许自行提高贷款利率,审计中应审查执行情况;专项贷款的使用单位应按批准的计划执行,审计中应检查有无随意变更建设内容和建设规模、改变专项贷款用途甚至用此项贷款建房买车安排其他非生产性建设;建设项目、资金使用是否达到计划规定的效益。

各地对扶持粮棉大县发展经济专项贷款的审计结果表明,发放专项贷款是为广大农民办的一件好事、实事,促进了粮棉大县生产稳定增长,加强了农村社会化服务体系建设,增强了当地的综合经济实力,取得了较好的效益。发现的主要问题是:有的地方专项贷款未足额投放;有的随意改变贷款投向和建设内容,用于与农业无关的项目;部分项目盲目上马造成损失浪费;财政贴息不及时,手续繁琐等。

第五节 环境保护资金审计

环境是指与我们人类密切相关的光、热、土、气、动物、植物等自然要素,以及人类与其长期共处产生的各种依存关系。环境是人类所需的终极物质来源,良好的生态环境是人类发展的前提、人类赖以生存的基础和社会得以安定的基本条件。同时,环境又承受着人类活动产生的废弃物和各种作用结果。所谓环境保护,就是人类维护自然要素的有序与完整,保持与其良好依存关系的活动。我国的环境保护工作,除国家环保局系统之外,还涉及农业、林业、水利、气象、国土、海洋、城市建设等多个部门。

一、环境保护资金审计的概念

环境保护资金是指国家或地方各级人民政府、企业事业单位、人民群众为保护自然资源、防止生态恶化、制止环境污染、建设符合人类共同长远利益的生存环境而支出的资金。纳入国家审计机关审计范围的,主要是各级财政部门和企业事业单位投入的、各级政府向有关部门单位和群众征收的用于环境保护方面的资金,审计机关依法对这些资金收支的真实、合法、效益进行监督。环境保护审计涉及以下几类资金:

(一)环境保护事业资金

国家和地方政府在一般预算中安排一定数量的环境保护事业资金,用于维持环境保护事业的正常运行,如环境保护部门、林业部门、水土保持部门的事业费、基建费,动植物保护、水土保持、草原保护、农村草场保护补助费,飞播牧草、防沙治沙、水质监测等经费,环境保护新产品试制费、中间试验费、重要科研补助等科技三项费用,等等。

(二)环境保护专项资金

国家和地方政府在预算中专项安排的用于特定环境保护项目的资金,如“十大”林业生态建设资金,“九八”特大洪水之后启动天然林禁伐行动而相应安排的天然林保护资金,环境监测网络建设资金等。另外,还有一些在财政预算中安排为收入项目,收取后全额用于特定环境保护的资金,如出售木材或木材制品时按规定标准征缴、然后全额用于发展林业的育林基金,挖采矿产资源者向国土资源部门上缴、然后全额用于复垦或恢复植被的矿产资源补偿费,等等。

(三)财政贴息的专项贷款

由于环境保护事业侧重于社会效益,国家财政对金融机构发放用于环境保护事业的专项贷款,给借款单位贴息,以适当地兼顾其经济效益。如造林专项贷款、治沙专项贷款等。

(四)向排污单位和个人收取的资金

国家规定,凡是排放污水达不到规定标准的,应向环境保护部门缴纳排污费,专项用于添置污水处理设备,或者用于城镇集中处理污水的支出。有的地方已在自来水水费中增加污水处理费,用水的行政机关、企业事业单位和城镇居民个人,在负担水费的同时承担了环境保护的部分费用。

(五)国外援款

国家通过双边或多边合作取得的国际组织或国外政府援助的用于环境保护的款项,如为实现《中国二十一世纪议程;中国21世纪人口环境与发展》白皮书确定的环境保护目标,国际组织承诺的援款。

二、环境保护资金审计的目的和作用

环境保护资金审计是国家审计机关的一项重要业务工作,审计机关成立之后不久即开展了育林基金审计、城市排污费征收使用情况的审计等。1995年,中国审计署参加了以“环境和可持续发展”为主要议题的最高审计机关国际组织第15届大会,并就审计机关在环境审计中的作用和责任、环境审计中采用的技术和方法发表了论文。开展环境保护资金审计的主要目的是为了加强对环境保护资金的管理,保证其发挥应有的效益,促进可持续发展战略的有效实施。

(一)监督有关部门按照预算安排使用环境保护资金

目前国家和地方财政对环境保护事业的资金投入从总体上看数额不多,究其原因,一方面是由于我国处于社会主义初级阶段,财力有限,另一方面也反映出有关方面对于环境保护的重视程度还有待进一步提高。因此对于财政安排的有限的环境保护资金,审计机关要加强监督,促使财政部门按预算拨款,不得挤占,保证财政预算的严肃性。由于财政部门按照预算除拨付给环保部门外,还要拨付给农业、林业、水利、气象、国土、海洋、城市建设等多个部门,审计机关要监督这些部门按规定的用途使用环境保护资金,不得将其挪用于其他方面。

(二)加强环境保护资金管理,防止跑冒滴漏

环境保护资金具有管理部门多、数额少、使用单位分散的特点,育林基金、排污费、城市水资源费等列收列支项目还存在资金来源分散的特点。发挥审计机关在各级政府逐级设立、对各个部门的财政财务收支均有审计监督权的优势,可以从整体上保证监督到位,不重不漏。

通过审计机关对环境保护资金的管理、拨付进行审计,可以促进有关单位加强管理,保证有限的资金能够如数、及时到达使用单位,防止流失。审计机关还要监督有关部门和地方财政,及时足额收取、按时上缴育林基金、排污费、城市水资源费、矿产资源补偿费等,制止跑冒滴漏,保证相对应的支出有稳定的资金来源。

(三)促进合理使用,使其充分发挥应有的效益

目前我国面临的环境问题主要有:水土流失与土地沙漠化扩展、森林资源日益减少、生物物种加速灭绝、动植物资源急剧减少、淡水供应不足、空气污染以及臭氧层耗损变薄、全球气候变暖带来的一系列负面影响等。针对这些问题,国家有关部门做出了安排和部署,相应安排了环境保护资金。审计机关要监督有关部门,在使用环境保护资金时要紧紧围绕国家的安排,按照批准的数额用于当年列入计划的项目,不得向计划外项目安排资金,更不得将其用于与环境保护无关的项目。审计机关要监督有关单位,按照规定的用途使用环境保护资金,厉行节约,反对浪费,保证项目目标的实现。

(四)促进环境保护国策的全面落实

环境保护与计划生育一样,是我国的基本国策。保护和建设好环境,实现可持续发展,是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。其总体目标是:用50年时间,完成一批对改善全国生态环境有重要影响的工程,水土流失地区基本得到整治,适宜绿化的土地植树种草,退化草原基本恢复,建立起比较完善的生态环境预防监测和保护体系,大部分地区生态环境明显改善,基本实现中华大地山川秀美。为此,国家要建立健全稳定的投入保障机制,坚持国家、地方、集体、个人一起上,多渠道、多层次、多方位筹集建设资金;各级政府和有关部门要按照事权、财权划分,对环境保护的投入作出长期安排,国家预算内基本建设投资、财政支农资金、农业综合开发资金等的使用,都要把环境保护建设作为一项重要内容,统筹安排,并逐年增长;银行要增加用于环境保护的贷款,并适当延长贷款还款年限;国外的长期低息贷款和赠款要优先考虑安排环境保护项目。审计机关对环境保护资金的审计,除保证投入的足额、稳定、合规合法之外,很重要的就是要检查上述政策的落实情况,从而真正使环境保护成为人人关注的事业,使环境保护资金与扶贫、救济、救灾资金一样成为人人重视的“高压线”。

三、环境保护资金审计的主要内容

环境保护资金审计的主要内容是审查各级财政安排、筹集资金的合法性和合规性,资金拨付投放是否及时,主管部门或者使用单位是否对资金进行了严格的管理,环境保护项目是否按期完成,能否发挥应有的作用,取得预期的环境效益等。具体项目及其审计内容有:

(一)排污费审计

排污费是列入地方各级财政预算固定收入支出科目的专项资金,它由环保部门收取,征收的对象是排污的单位和个人。由于我国绝大部分地区还没有对二氧化硫等污染气体收费,也没有实行“排污即收、超排加收”的制度,就其多数地区来讲,排污费只是对超过标准数量和浓度的污水收费。排污费主要用于治理污染,同时也划出大约10%的比例,补助给各级环保部门,用于综合性治理和监测、监理业务支出。排污费的管理和使用程序是:环保部门根据企业超排污水的数量,依照规定征收,并足额及时上缴财政,再通过财政预算,以拨款或贷款的形式补助给重点排污单位,用于污水处理,或补助给城镇,用于建造集中处理污水的设备、工厂等与环境保护有直接关系的项目。

排污费审计的主要内容是:在征收方面,审查环保部门是否按国家或地方规定的标准办理,不能少收,不能随意减免,也不能另立名目多收;监督环保部门将收取的排污费及时上缴国库,不能坐支、截留挪用;在使用方面,审查财政部门是否将收入的排污费全部用于治理污染,有无用于平衡财政预算、发工资或用于其他建设项目;检查用于污水处理或其他与环境保护直接有关的项目完成情况,社会、经济、环境效益如何;环保部门留用的排污费是否用于规定的范围。

审计机关对排污费进行了多次审计,查出并纠正的问题主要有:拖欠、排污费问题严重,一般约占25%~50%,主要原因是地方政府对污染危害重视不够,考虑企业困难多,考虑环境保护少,环保部门催收乏力,制度上对欠缴拖欠惩处过轻,客观上助长企业拖欠;财政部门收到排污费后,安排支出不及时、不积极,有的平衡财政预算,有的用来垫支其他支出;环保部门挪用问题突出,有的坐支,有的滞留,用来弥补行政经费开支或建房买车;留用部分超范围开支,有的为了10%的分成,只收费不治理或收费放行,放弃监督管理职责等。

(二)环境保护专项补助经费审计

在国家和地方的预算支出中,用于环境保护的补助性支出有多项,如:用于农村水土保持措施的水土保持补助费、封山育林补助费,用于牧区基本草场实行改良和保护、灭鼠灭蝗的农村草场改良保护补助费,用于农村环境调查、监测、保护方面补助的农业环保费,用于草原工作站、牧草种籽繁育场补助的草原保护费,用于农村生态能源工程建设标准化设计、技术推广补助的农村能源建设专项事业费,林木病虫害防治专项补助费,濒危动物救护繁殖中心建设补助费等。这些资金数额不大,使用方向专一,对于某一方面的环境保护事业有至关重要的作用。

审计机关对环境保护专项补助经费的审计,一般是结合预算执行情况的审计进行的,个别情况下也有安排专门审计的。审计的主要内容是:预算安排的数额是否比上年有所增加,这些专项资金多是按照农业资金管理的,按照《农业法》的规定,应当逐年有所增加,如有减少,应当有充分的理由;预算安排的资金是否及时拨给有关部门,有关部门是否及时转拨使用单位,有无层层截留;有关部门应当将这些补助经费无偿下拨,检查有无搞有偿使用或借机向基层收取占用费、使用费等;使用单位是否按规定用途使用,有无胡花乱用。

(三)育林基金审计

育林基金是用于营林造林的国家预算外专用资金。国家规定:凡采伐或收购木材、竹材的单位均须征交育林基金。以每立方米木材或每百根毛竹计,采伐自国有林的征收10元,采伐自集体林的征收7元。育林基金的使用范围是:国有林育林基金用于国有林采伐迹地、林间谷地和荒山、荒地的更新造林等项费用支出;集体育林基金用于集体林采伐迹地的更新、竹林垦复、营造大面积用材林和合作造林等项费用支出。

育林基金审计的主要内容是:审查育林基金是否按照国家规定及时足额征收,有无少收、漏收、擅自减免的情况;所收取的育林基金是否按规定的比例上交地方和主管部门,有无多交、少交或截留挪用的问题;育林基金的使用是否纳入计划,使用范围是否符合规定,开支范围有无扩大等。

审计机关对育林基金进行了多次审计,查出并纠正的问题主要有:少征、欠缴、隐瞒育林基金;违反规定将育林基金用于建林业局机关办公、生活用房,有的滥发奖金、奖品和其他补贴;个别地方有虚报冒领、贪污私分等。为此审计署曾将以上问题专题向国务院报告,促使林业主管部门对全国育林基金的管理使用进行了整顿,完善了财务制度,对漏收、截流、挪用育林基金的现象作了纠正。有关地方的审计机关也向当地政府或林业主管部门提出了严格执行征收标准、确保专款专用建议。

(四)防沙治沙专项资金审计

防沙治沙专项资金包括中央财政预算安排的防沙治沙经费、地方相应配套的资金和农业银行发放的专项贴息贷款。我国的东北西部、华北北部、西北大部为干旱地区,多为沙漠和戈壁,防沙治沙工程主要是采取植物固沙、沙障固沙、引水造田、人工垫土、开发可再生能源减少对植被破坏等措施,减少风沙危害。

防沙治沙专项资金审计的内容主要是:中央财政安排的防沙治沙经费是否如数下拨,有无挤占、截留、挪用;地方政府是否按照中央要求的比例如数提供配套资金,确实发挥了中央和地方两个积极性;农业银行是否按照项目确定的规模发放贷款;财政贴息资金是否及时补贴给借款单位;资金使用效果如何,是否达到既定目标。

1994年河北、山西、内蒙古、吉林、辽宁、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆等10省、自治区审计机关的审计,沙区各级领导坚持把防沙治沙作为改善生态环境、促进社会经济发展的重要任务来抓,取得较大成绩,使用中央、地方资金和银行贴息贷款近3亿元,治理沙漠、沙漠化土地和风化土地总面积2500万亩,超额完成计划,沙区的生态环境有一定的改善。审计中查出的问题主要有:资金投入严重不足,国家补助较少,在造林费用中比重偏低,而沙区经济落后,群众温饱未解决,无钱治沙,地方财政困难无力安排治沙资金;造林种草季节性强,多在春季,而资金往往到三、四季度,有的甚至过一两年才能落实,影响工程进展;贴息资金不能如期如数到位;有的银行不执行治沙贷款的基准利率,加重借款单位的负担。

(五)生态林建设资金审计

生态林是相对于单纯的用材林而言,生态林的主要功能是调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙,改善生态环境,同时也有扩大森林资源的作用。从1978年起,我国先后确立了十大林业生态工程:三北防护林、长江中上游防护林、沿海防护林、平原绿化、太行山绿化、防沙治沙、淮河太湖综合治理防护林、黄河中游防护林、辽河流域综合治理防护林、珠江流域综合治理防护林。十大林业生态工程覆盖了约73%的国土,国家为十大林业生态工程建设投入了大量的资金,仅“八五”期间中央财政的投资就有6.9亿元,“九五”期间规划的投资总规模248亿元,其中中央财政拨款和贷款76亿元,地方筹集66亿元,集体和群众投资投劳106亿元。

1998年审计署组织内蒙古、陕西、甘肃、宁夏、青海、四川、云南7个省、自治区对生态林建设资金进行了审计调查。主要内容是:生态林建设资金的来源和构成情况,摸清中央和地方预算安排、银行贷款、社会集资和群众投资投劳的数额;资金的管理和使用情况,包括资金使用有无规划,是否实行项目管理,按计划拨付,需要地方配套的项目资金是否配足,资金是否按规定的用途使用;检查计划任务是否按时完成,人工造林、飞播造林的成活率、封山育林、种草的保有率等指标情况;贷款期限、利率、贴息标准是否执行了国家的优惠政策等。

审计调查的结果表明,虽然生态林建设取得了一定的成绩,但与环境破坏的速度相比,生态改善仍然是负增长;国家的投入仍显不足,单位面积投资强度低,植树种草质量差,成活率不高;由于上述省区均属经济不发达地区,地方财政部门、林业部门将生态林业建设资金挪作他用的较多。此次审计调查为今后大规模开展审计奠定了基础。

(六)天然林保护资金审计

我国是一个森林资源短缺的国家,由于历史的原因加上近年的砍伐,天然林已所剩无几,且主要分布在作物生长缓慢、年蓄集量很低的高海拔地区。由于天然林的过度砍伐造成江河上游严重水土流失,河水含沙量陡增,长江甚至有变成第二条黄河的危险,加强天然林的保护已是刻不容缓。国家从1998年起,实施减少森林砍伐为主要措施的天然林保护工程,东北、西北、西南地区9个省重点国有林区的135个森工企业局,实行产业结构调整,停止天然林砍伐,林业工人转向营林造林管护。加上地方森工企业转产,到2010年全国共计需要投资2015亿元。其中到2000年中央将安排预算内拨款109亿元,地方配套46亿元。

审计机关对天然林保护资金的审计包括以下内容:各级财政预算安排的用于林业工人转产的资金是否与中央的规划相衔接、与年度实际需要相适应,并提出改进的意见;有关部门是否将天然林保护资金按照规定的用途下拨、使用,有无挤占挪用,层层截留;检查森工企业的生产计划,是否按照国家的要求停止采伐天然林或减少采伐量,审计企业的营业收入,进一步检查应当停止采伐的企业有无销售天然林木收入,减伐限伐的企业其天然林木销售收入是否超过允许采伐量;审查企业的费用开支是否大部分或全部用于营林造林管护,有无用于维持或扩大采伐能力的开支;国家规定用于转产的资金是否全部按规定使用,所建立的转产企业事业能否正常运行。