领导干部审计知识读本

第三章 财政审计(一)

第一节 财政收支审计概述

财政收支审计是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系,财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计,以及其他财政收支审计。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定,中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。

一、财政收支审计的法律依据

我国《宪法》第九十一条和《审计法》第四条明确规定,审计机关应对本级各部门预算的执行情况和决算,以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。《审计法》第十六条规定,审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情况进行审计监督,向国务院总理提出审计结果报告;地方各级审计机关分别在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下,对本级预算执行情况进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出本级审计结果报告。《审计法》第十七条还规定,国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

二、财政收支审计的发展历程

回顾我国财政收支审计工作的发展道路,主要经历了从试点到全面铺开、由浅入深、从“上审下”到“同级审”与“上审下”并举的发展过程,形成了以下三个发展阶段:

第一阶段是边组建、边工作和抓重点、打基础阶段。1983�1986年,各级审计机关主要通过采取对部分地区财政收支进行审计的形式,开展财政审计工作,审计覆盖面在10%左右,以此积累经验,摸索财政审计工作的路子。

第二阶段是审计机关依法独立开展对下级政府财政收支审计工作阶段。1987�1994年,各级审计机关依照《中华人民共和国审计监督暂行条例》规定,独立行使财政审计监督权,开展对下级政府财政收支的审计监督工作。随着审计工作的逐步深入开展,地方各级政府及其财税等部门基本上习惯和适应接受财政审计监督,同时审计机关也积累了较丰富的财政审计工作经验,初步摸索出了财政收支审计工作的路子,财政收支审计的地位和作用不断提高,审计权威性也得到了加强。

第三阶段是从1995年《审计法》颁布实施,财政收支审计开始实行“同级审”与“上审下”相结合的审计监督制度,改变了以往单一的“上审下”制度,扩大了财政收支审计领域,增强了财政收支审计力度,我国财政收支审计工作由此进入一个新的历史发展时期。各级审计机关以“两个报告制度”为中心,即向本级政府提出预算执行情况审计结果报告和受政府委托向人大常委会提出预算执行和其他财政收支情况审计工作报告,积极开展了对本级预算执行情况的审计监督工作。

我国各级审计机关在党中央、国务院和地方各级政府的领导下,认真贯彻党的路线、方针、政策,积极实践,勇于探索,创造性地开展财政审计工作,对于整顿经济秩序,严肃财经纪律,加强预算管理,深化财税体制改革,保持国民经济持续稳定增长,发挥了重要作用。特别是1995年实施“同级审”以来,审计覆盖面基本达到100%,审计领域不断拓宽,审计重点更加突出,审计机关为各级政府加强财政管理和人大进行行之有效的监督提供了重要依据,充分发挥了财政审计在国家宏观调控中的保障监督职能,受到社会各界好评。1998年6月5日,朱容基总理在《审计署关于1997年中央预算执行情况审计结果报告》上批示:“对中央预算执行情况进行审计的制度很重要。审计署的工作是认真、负责和有效的。国务院各部门要认真执行审计决定,进一步改进工作,对审计查出的问题,要依法严肃处理”。

三、财政收支审计的意义

我国对国家财政收支实行审计监督的制度,对强化审计监督在国家财政经济工作中的地位,健全和完善政府审计监督机制,提高审计监督工作的层次和水平,树立审计机关权威,推进审计工作走向法制化、制度化和规范化,具有重要的现实意义和深远的历史意义。

(一)对各级政府财政收支实施全面监督的需要

1995年以前,我国财政收支审计实行的是单一的“上审下”制度,本级审计机关不对本级预算执行情况进行审计监督。但从审计实践看,审计查出本级政府各部门和下级政府财政部门违反财经制度的问题,有许多是本级政府财政部门造成的;只有对本级政府财政收支进行审计,才能全面深入地反映财政管理中存在的深层次问题,进而从政策制度和管理机制方面提出建议。

《审计法》颁布实施以后,审计机关不仅要对下级政府的预算执行情况和决算进行审计监督,还要对本级预算执行情况进行审计监督。这样,就由过去单一的“上审下”制度变成了“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度,扩大了财政审计领域,增强了财政审计力度,形成了一个从不同层次、不同角度对政府财政收支进行审计监督的方式。这样,既有利于严肃财经法纪,维护国家的政令统一,又有利于各级政府全面了解预算执行情况和其中存在的问题,便于及时采取措施,加强预算管理;同时,也有利于促进预算单位加强管理,提高财政资金的使用效益。

(二)促进政府加强宏观调控的需要

在社会主义市场经济条件下,由于市场机制在资源配置中起基础性作用,政府管理经济的职能主要致力于宏观调控,通过运用财政政策和货币政策等手段,创造良好的经济发展环境,促进社会资源的优化配置。财政作为政府宏观调控的重要手段,其职能的有效发挥,直接关系到政府宏观调控目标的实现和国民经济持续快速健康发展。审计监督作为高层次的监督,主要任务就是支持和促进政府宏观调控政策的贯彻执行,为加强国家宏观经济管理服务,它通过对国家财政收支的审计监督,支持和促进政府财政部门和其他预算执行部门依法有效地履行职责,促进财政职能的更好实现,适应建立社会主义市场经济体制的要求。

(三)人大常委会加强对政府财政收支监督的需要

按照《预算法》规定,全国人民代表大会及其常务委员会对中央预算、决算进行审查和批准,对中央和地方预算、决算进行监督;县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级预算、决算进行审查和批准,对本级和下级政府预算、决算进行监督。《审计法》实施以后,预算执行审计成了人大监督政府财政收支的必要方式和有力手段,向人大提交的审计工作报告成了人大评价政府预算执行工作的一个重要依据,人大可以通过审计工作更好地行使对政府财政收支的监督职权。

(四)与国际惯例接轨的需要

目前,从世界上实行市场经济的国家看,不论是审计机关从属于议会还是从属于政府,或是独立于议会、政府之外,审计机关的主要任务都是对本级政府财政收支进行审计监督,向立法机关提出审计工作报告。我国对政府预算执行情况的审计,符合国际审计制度的惯例,不但是发展社会主义市场经济的客观要求,而且也是健全和完善社会主义市场经济制度的必要保证。

第二节 本级预算执行情况审计

本级预算执行情况审计是审计署和地方各级审计机关在国务院总理和本级政府首长的领导下,对本级预算执行情况实施的审计。

一、本级预算执行情况审计的范围

(一)预算执行情况审计时间的界定

根据我国预算管理制度的规定,年度政府预算编制完成并按法定程序批准后,直至年度决算编制完毕并按法定程序批准之前,属于预算执行的时间。对本级预算执行的时间范围,可以是预算执行的全过程,也可是预算执行过程中的某一时段。《审计法》规定政府向人大常委会作预算执行情况的审计工作报告,主要立法目的是加强人大对政府预算执行情况的审查监督。而人大对政府预算执行情况的审查监督,主要是监督政府的年度财政活动是否符合年度预算确定的范围和方向。因此,对政府财政行为的审计检查,应是全年预算执行结果的审计全过程。

(二)预算执行情况审计的范围

本级预算执行情况审计的范围可以根据本级预算的组成、本级预算执行的组织机构、本级预算资金运行的过程来分别加以确定。

1.根据本级预算组成确定。《预算法》规定,一级政府预算是由本级各部门(含直属单位)预算组成的,同时还包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。各部门预算是由列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位收支预算组成的。依据本级预算的组成,本级预算执行情况审计的范围包括三个层次:一是本级政府预算执行情况;二是部门预算执行情况;三是单位预算执行情况。

2.根据本级预算执行的组织机构确定。我国预算执行的组织机构及各机构的职责是:财政部门在本级政府的领导下,负责具体组织本级预算的执行。税务、海关、国库等国家指定的专门管理机关,参与组织预算执行工作。其中,税务机关主要负责各项税收的征收管理,以及本级政府交办的其他预算收入的征收管理;海关主要负责关税和进口环节税的征收管理,以及保税货物的监管;国家指定中国人民银行经理国家金库业务,主要负责预算收入的收纳、划分和报解以及库款支拨工作。本级政府各主管部门在本级政府领导下,在同级财政部门的指导下,负责本部门的财务收支计划和单位预算执行。依据本级预算执行的组织机构界定,本级预算执行情况审计的范围,包括财政部门具体组织本级预算执行的情况,税务、海关、国库参与组织本级预算执行的情况,本级各部门、各单位的部门、单位预算执行的情况。

3.根据本级预算资金的运行过程确定。一级政府的财政行为主要表现为通过征税、发行公债等手段组织收入供政府及其有关部门使用。这一过程可划分为五个阶段:一是预算资金的筹集,即组织预算收入;二是预算资金的分配,即是财政部门根据本级人大批准的预算向本级各部门、各单位批复预算;三是预算资金的拨付或转拨,即财政部门向本级各部门拨付预算资金,本级各部门向所属单位拨付预算资金;四是预算资金的使用,即基层预算单位按照预算及有关财政、财务制度规定使用;五是批复决算,即财政部门根据人大批准的决算进行批复。依据这一运行过程进行界定,预算执行情况审计的范围包括:组织预算收入情况、批复预算支出情况、拨付或转拨预算资金情况、预算资金的使用情况和决算批复情况。

二、本级预算执行情况审计的主要内容

 预算执行的组织机构涉及财政、税务、海关、国库和其他部门,根据这些部门和单位在预算执行中所承担的职责不同,本级预算执行情况审计的内容也各不相同。

(一)对财政部门的审计

1.预算批复情况。主要对财政部门向本级政府各部门批复预算情况、年终调整变化情况进行审计。一般包括:核实年终预算调整数,审查有无改变预算使用方向;保留待分配预算数是否合理、适度;用当年超收安排的支出预算,是否符合全国人大关于预算收入超收部分使用方向的要求。

2.预算收入情况。主要对财政部门直接组织的非税性收入的征管情况和预算收入退库情况进行审计。一般包括:各项专项收入是否依法计征、足额入库,有无隐瞒、转移预算收入;企业亏损补贴是否按预算、按实际亏损情况办理收入退库,有无虚列企业亏损补贴,转移财政资金;办理国有企业所得税退库的依据是否合法,有无用非法手段转移预算资金;有无用冲退收入的办法解决应由支出预算安排的资金。

3.预算支出情况。主要对财政部门办理的本级预算支出情况进行审计。一般包括:核实本级各项预算支出数同支出列报数依据是否一致;核实财政支持农业、教育、科学事业发展资金的投入情况,以及其他支出的主要内容和资金使用情况;财政部门是否严格按照批准的年度预算和用款计划拨款,有无随意改变支出用途;重点检查财政部门是否严格按照批准的年度预算和用款计划拨款,有无无预算、无计划、超预算、超计划的拨款,以及随意改变支出用途;有无向非预算单位拨款或越级办理预算拨款;有无擅自增加对本机关、本系统拨付资金。

4.补助地方支出情况。主要对税收返还、体制补助、专项补助、结算补助和其他补助的年终决算情况进行审计。一般包括:核实每一个结算项目,文件依据是否准确,基础数据是否可靠,结算办法是否合理,有无随意性大、资金分配不公平、不合理的问题;有无将应由预算安排的支出,在年终通过结算解决的问题;有无采取不正当手法,通过结算为本机关、本系统拨付资金的问题。

5.部门、企业决算批复情况。主要对财政部门及其职能机构批复各部门行政事业经费决算和企业财务收支决算的情况进行审计。

6.预算资金平衡情况。主要对本级预算当年收支平衡和资金平衡情况进行审计。通过审计核实财政赤字或结余情况和年终资金结存情况,包括:财政赤字和债务规模是否突破预算,有无采取虚收虚支的办法人为调节赤字和债务规模;资金结存是否真实,暂存暂付是否及时清理,有无将应作预算收入的资金长期挂在预算暂存的问题;有无通过预算暂存、暂付办理资金拨付,以此脱离预算监督的问题;有无以预留收入、虚列支出等方式,将预算内资金转入暂存或预算外,逃避各方面监督的问题等。

(二)对税务系统的审计

1.税收政策执行。主要对税务部门执行国家统一税收政策情况进行审计。一般包括:税务部门是否依照法律、行政法规的规定,及时、足额征收税收;有无随意变通或自定税收政策、乱开减免税口子、变相扩大减免税范围等问题;有无受地方政府干预,改变法定税率和侵蚀税基,影响上一级政府税收的问题。

2.税收征收管理。主要对税务部门执行《税收征管法》及各项具体税收法律、行政法规和部门规章情况进行审计。一般包括:税务部门是否依照税收征管法严格税收征管,有无扭曲、变通征管办法,低率预征、以缓代免、变相包税,造成税款流失的问题;有无税收计划完成后不征或缓征税款的问题;税收的征管范围和入库级次是否符合国家统一规定,有无混淆征管范围和入库级次挤占上级财政收入的问题。

3.税收提退。主要对税务部门执行税收提退政策及管理使用情况进行审计。一般包括:税务部门的各项提退是否合法、合理,有无以“超收”、“误收”为名,违规办理退税,人为调节税收收入的问题;有无违反规定,为本部门、本单位办理各项税收超收分成或增长分成退税的问题;有无多提退滞补罚收入和代征、代扣手续费的问题等。

4.税收征管制度的运行。主要审查各项税收政策和征管制度是否合理、完善,有无存在漏洞,造成国家税款流失方面的问题。

5.税收收入计划完成情况。主要对税务系统负责征收的各项税收的征收数、入库数、财政部门列报数以及企业主管部门决算汇总数等进行审计分析。一般包括:审查税务部门负责征收的各项税收的征收数、金库入库数、财政部门列报数以及企业主管部门决算汇总数是否真实一致,分析造成超收或短收的主要原因,有无隐瞒、截留或挪用税收收入的问题;检查有关税收收入增长与构成主体税源的经济增长是否相适应,分析低于或高于经济增长的原因。

(三)对海关系统的审计

1.关税、进口环节税及其他税费征管。主要审计海关是否依法征收、及时足额缴纳税款;是否严格执行进口货物担保制度;是否严格依法办理缓税、退税;是否隐瞒、截留、挪用税收收入或罚没收入以及税收任务的完成情况等。

2.关税及进口环节税的减免。主要对各级海关执行国家的关税减免政策情况进行审计。重点审查海关批准的各类减免税,是否严格执行国家规定,有无违反规定、放宽条件、突击审批,以及擅自延长国家明令废止的关税优惠期限的问题。

3.保税货物监管。主要对海关办理各种到期加工贸易合同核销手续及监管保税仓库、保税货物情况等进行审计。重点审查各种加工贸易合同是否严格按政策制度规定及时办理核销手续;对实行进口许可证的货物有无无证放行的问题;保税仓库存放货物是否合规,有无将非保税货物存入保税仓库,或将保税仓库中的货物擅自转卖的问题。

(四)对国库的审计

1.预算收入缴纳。主要对国库是否严格监管预算收入的缴库情况进行审计。

2.预算收入划分。主要对国库是否严格按照财政预算管理体制的规定,划分、报解预算收入的情况进行审计。

3.预算收入退库。主要对国库是否按照国库库款属于同级财政的原则,办理预算收入退库情况进行审计。

4.预算资金拨付。主要对国库是否按照预算资金拨付原则,办理预算拨款及其办理预算拨款的办法和使用范围是否符合规定等进行审计。

(五)对本级部门单位的审计

1.预算批复。在核实财政部门批复预算数的基础上,对主管部门向所属预算单位批复预算情况进行审计。主要检查主管部门是否向所属预算单位及时批复预算,有无层层预留待分配预算指标或将待分配预算转作其他用途的问题等。

2.转拨预算资金。主要检查主管预算单位是否按照预算和财政制度的规定转拨资金,有无资金不及时拨付到位,挤占、挪用的问题;有无超越预算级次拨款和向非预算单位拨款的问题等。

3.预算资金使用。主要检查基层预算单位和主管部门机关是否按照预算、财政制度所规定的支出用途使用预算资金。重点检查资金的使用方向是否合理,是否符合规定的开支范围和标准,有无挪用财政专项资金的问题;资金的使用效益如何,是否达到应有的社会行政效果。

4.部门单位上缴预算收入。主要审查有预算收入上缴任务的部门、单位是否依照法律、行政法规,及时足额地将应上缴的预算收入按规定的预算级次、科目、缴款方式和期限缴入国库;有无截留、挪用或者拖欠的问题。

第三节 下级政府预算执行情况和决算审计

审计机关对下级政府预算执行情况和决算实行审计监督,是《宪法》和《审计法》赋予审计机关的一项重要职责,是财政收支审计的一项基本内容。

一、下级政府预算执行情况和决算审计的概念

下级政府预算执行情况审计是审计机关对下级政府预算执行情况的真实、合法和效益情况进行监督的行为。通称为“上审下”。与本级预算执行审计不同之处在于:审计主体不同,对下级政府预算执行审计的主体是上级审计机关;审计时限不同,其审计时限可根据工作需要进行划定。

下级政府财政决算审计是上级审计机关对下级政府财政收支决算的真实、合法、效益情况进行监督的行为。根据《预算法》的规定,县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案,报本级政府审定后,由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。因此,对下级政府财政决算的审计一般限定为对下一级政府本级财政决算的审计。

二、对下级政府预算执行情况和决算审计的主要内容

对下级政府预算执行情况和决算审计侧重于检查违反国家政令统一、侵占上级财政利益和关系国家财政工作全局的问题,它主要包括对税收、非税性收入、财政收入退库、财政支出、财政结算资金等的审计。

(一)税收审计

对下级政府预算执行情况和决算审计时,涉及到的税收审计的内容,主要是地方税务局负责征收和管理的各项税收的征管情况。其中包括:

1.税收计划执行及完成情况。主要审计税收计划中各税种税收指标是否全面完成,分析各税种超收和短收的原因;税收计划的各项指标完成情况是否真实,有无采取各种方式虚列收入的问题。

2.税收政策执行情况。这是税收审计的一项重要内容。重点审计严格执行国家税收法律、法规和各项制度的情况,主要包括:有无直接或与当地国家税务局联合批准减免税的问题;有无擅自规定从销售收入中征收各种基金、地方附加费的问题;有无违反税法规定,超越税收管理权限,随意增加减免税项目、扩大减免税范围、擅自延长减免税期限、停征应征税种、超额度多减免税收的问题;是否按照先征后退的原则办理减免税退付,有无采取抵扣或降低征税比例的办法减少税收收入的问题;有无自行设立各种名目税收周转金的问题。

3.税收征管情况。主要审计地方税务机关是否依照税收征管范围的规定依法及时组织税收,有无擅自改变征管范围,将应由国家税务局征收的税收改为地方税务局征收,并作为地方收入缴入地方国库的问题;有无自定政策将中央财政收入或上级财政收入,缴入本级金库作为本级财政收入的问题。地方税务机关是否严格按照税收征管办法的规定,及时为纳税人办理纳税登记手续,有无漏征错征的问题;对纳税人的纳税申报是否进行严格的审查,有无审查不严,造成少计应纳税额,进而影响中央或上级财政收入的问题。税款收入是否及时征收并按规定缴库,有无以缓代免、应征不征的问题;税款入库级次划分是否正确,有无侵占中央财政收入或上级财政收入的问题;税务机关有无开设税款过渡帐户,人为调节税收进度的问题。

4.税收提退情况。主要审计地方税务机关办理的各项提退是否属于国家规定的范围,是否符合其权限;税务机关提留的各类分成是否严格按规定、按比例、按范围提取,有无扩大范围随意提取,侵占税收收入的问题。

(二)非税性收入审计

非税性收入,是财政部门按照国家统一政策、制度的规定直接组织的收入。按照国家预算收支科目,由地方财政部门组织的非税性收入,如国有企业上缴利润、基本建设贷款归还收入、其他收入、罚没收入、行政性收费收入、债务收入等。

上级审计机关对下级政府非税性收入审计时,重点检查政府各部门、各单位是否按照国家规定将非税性收入及时、足额地按规定的预算级次上缴财政,有无截留、坐支的问题;财政部门对各部门、各单位上缴的非税性收入,是否纳入预算管理,有无采取挂预算暂存、预算外暂存,在预算之外进行收付核算,逃避监督的问题。

(三)财政收入退库情况审计

地方退库项目主要是:按规定可以从预算收入中退库拨补的国有企业计划亏损补贴和按照先征后退政策所退的增值税、消费税、企业所得税等各项税收,以及由于技术性差错需办理的退库和改变企业隶属关系办理财务结算所需要的退库。各级财政必须严格按照财政部批准的退库项目办理收入退库,不得擅自设立退库项目。审计的重点是:

1.企业计划亏损补贴。主要检查财政部门是否严格按照国家统一规定,办理企业计划亏损补贴,有无将不属于企业计划亏损补贴范围的开支项目,假借企业亏损补贴名义予以解决的问题;有无自行扩大政策性亏损补贴范围,提高补贴标准的问题;有无以弥补企业计划亏损为名,通过退库将财政资金转到预算外的问题;有无对计划外亏损和超计划亏损给予补贴的问题,有无将各种政策性价格补贴混入计划亏损补贴中,从收入中退库的问题。

2.先征后退各项税收的退库情况。先征后退是税制改革后,为了保证新旧税制的平稳过渡,维护政策的连续性,支持企业发展,在一定期限内对一些特定行业和项目实行的一项特殊政策。其做法是:实行先征后退政策的企业,先按统一税收规定征税,后由财政部门或财政部门委托的征收机关根据国家有关政策规定,按原征税科目退税。按分税制财政体制的规定,所退税款属于中央预算收入的,由中央财政负担;属于中央与地方共享收入的,由地方财政负担。审计机关审计时,重点要检查先征后退的范围是否符合国家规定,退税的依据是否真实、完整,退税的级次是否符合财政管理体制的规定。

3.预算收入项目更正。主要审计财政部门更正预算收入科目的依据是否真实并符合制度规定,有无以差错更正为名,挖挤中央财政或上级财政收入的问题。

(四)财政支出审计

对下级政府财政支出情况的审计主要检查以下内容:

1.支出列报是否真实。通过审计核实各项预算支出数同支出列报依据是否一致,有无采取以虚列支出的方式,转移财政资金的问题。

2.执行法律和财政政策情况。重点检查财政对农业、教育、科技的投入是否高于经常性收入的增长,有无违反有关法律的规定,不能保证农业、教育、科技的财政投入正常增长的问题;预算收入超收部分是否用于减少财政赤字、解决历史遗留问题、增加对农业的投入、支援经济不发达地区和少数民族地区;是否贯彻国家有关财政政策,从严控制财政支出。

3.转移支付资金的管理和使用情况。转移支付资金主要有两大类型,即不规定使用方向和具体使用项目的一般性转移支付,以及规定使用方向或具体使用项目的专项转移支付。对一般性转移支付要重点检查是否按规定拨付资金,有无转作预算外管理的问题;对专项转移支付要检查是否坚持专款专用原则,有无挪作它用的问题。

(五)财政结算资金审计

财政结算资金是指中央财政和地方财政、上级财政和下级财政之间,在财政管理体制确定以后,由于客观情况变化,企业、事业单位隶属关系调整,财政收支转移等原因在年终需要统一结算的资金。主要内容包括:体制结算、专项拨款结算、企业事业单位上划下结算、因国家采取的财经政策措施而影响上下级财力变动所需要的单项结算和上下级垫付往来款的结算。国家对各项结算均有明确具体的结算标准和结算办法,应按国家规定,重点从以下几个方面进行审计:

1.审查每一结算事项文件依据是否准确,基础数据是否可靠,结算办法是否合规,结算数据是否真实,有无结算基础不实的问题。

2.审查税收返还的结算。对结算事项应区分不同情况有重点地进行检查。如对分税制体制税收返还收入结算的审计,应重点检查增值税、消费税两税收入有无虚增虚减的问题。

3.审查地方有无采取不正当手法,通过结算为财政、税务系统增加各项经费的问题。

(六)结转下年支出审计

结转下年支出,是预算安排的支出结余,按照专款专用的原则结转下年继续使用的资金。由于结转下年支出是否真实、合理、合规,对财政结余以至下年政府对财政资金的安排会产生直接影响,因此审计结转支出是否符合国家的政策规定,也是对下级政府预算执行情况和决算审计必不可少的内容。

第四节 其他财政收支审计

其他财政收支是指未纳入财政预算管理的财政性资金,即由各级政府及各部门管理使用的预算外资金。其他财政收支审计作为预算执行情况审计的组成部分,通过与本级预算执行情况审计、下级政府预算执行情况和决算审计的有机结合,对中央和地方有关部门管理的预算外资金进行审计和审计调查,一方面严肃了财经纪律,维护了中央政令统一和国民经济正常的分配秩序,另一方面对促进中央各部门和地方各级政府管好用好预算外资金,防范腐败都发挥着日益显著的作用。

一、其他财政收支审计的范围

其他财政收支审计是国家审计机关对预算外资金的筹集、管理和使用情况实施监督的行为。预算外资金是国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构,为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用,未纳入财政预算管理的各种财政性资金。事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入,不属于预算外资金。预算外资金审计的具体范围包括:根据法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取的各种行政事业性收费、基金(资金、附加收入)和凭借政府职权筹集的资金等;按照国务院和省、自治区、直辖市人民政府审批的项目和标准,收取和提取的各种行政事业性收费;按照国务院或财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金(资金、附加收入);主管部门按照规定从所属企业、事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金;用于乡(镇)政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金;其他未纳入财政预算管理的财政性资金。

二、其他财政收支审计的主要内容

根据《审计法实施条例》规定,审计机关对其他财政收支进行审计监督的主要内容一是各级人民政府财政部门依照法律、行政法规和国家其他有关规定,管理和使用预算外资金的情况;二是本级各部门依照法律、行政法规和国家其他有关规定,管理使用预算外资金的情况;三是本级各部门决算和下级政府决算。

按照我国现行审计监督管理体系,审计机关对其他财政收支审计监督是围绕中央和地方两个层次,以财政预算执行情况审计(包括财政决算审计)和部门财务收支审计为依托,按专业对口的原则,分别组织实施的。审计署对其他财政收支审计监督的内容包括,一是对中央级其他财政收支进行审计监督,主要是结合中央预算执行情况审计,对财政部以及中央各部门(含直属单位)管理的财政性预算外资金和基金的管理使用情况进行审计监督;二是对地方其他财政收支进行审计监督,主要是结合财政收支决算审计,对地方政府各部门管理的财政性预算外资金的管理使用情况进行审计或审计调查。

地方审计机关对其他财政收支审计的内容包括,一是对地方本级其他财政收支进行审计监督,主要是结合地方同级预算执行情况审计,对同级财政部门以及同级各部门(含直属单位)管理的财政性预算外资金和基金的管理使用情况进行审计监督;二是对下级地方政府其他财政收支进行审计监督,主要是结合财政收支决算审计,对下级政府各部门管理的财政性预算外资金和基金的管理使用情况进行审计或审计调查。

当前,我国对财政资金分配领域的预算外资金管理不严,造成预算外资金规模过大、管理偏松、收支渠道混乱等问题,不仅造成了国家财政资金分散,严重地扰乱了正常的政府公共分配秩序,给国民经济带来不良影响,同时也助长了不正之风和腐败现象的发生。鉴于此,近年来其他财政收支审计重点抓了以下三方面问题:

1.在资金的来源方面,重点检查是否严格按照国家法律、法规和规章的范围和标准,收取和提取预算外资金,有无违反国家有关规定擅自设立收费项目,随意调整征收范围和标准的问题;有无将应上缴的预算收入擅自转作预算外资金的问题;有无采取侵蚀税基的方式,设立预算外资金或基金,挖挤上级财政收入的问题。

2.在资金的使用方面,重点检查是否严格按照国家规定的用途安排和使用预算外资金,部门和单位用预算外资金发放的工资、奖金、津贴、补贴以及用于福利等方面的支出,是否符合国家规定的项目、标准和范围;部门和单位用预算外资金安排的基本建设投资是否经财政部门审查,并报计划部门,纳入基本建设投资计划。乡(镇)自筹和统筹资金在使用时,是否按规定专款专用,并报经乡(镇)政府审批。

3.在资金的管理方面,重点检查预算外资金财政专户管理情况。财政专户,是财政部门在银行设立的预算外资金专门帐户,用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。财政专户分为中央财政专户和地方财政专户,分别办理中央和地方预算外资金的收缴和拨付。对部门、单位的预算外资金实行财政专户管理,是国家对预算外资金实施监控的重要措施。根据财政专户管理的特殊要求,对财政部门应主要检查是否按照国家统一规定建立了预算外资金财政专户管理办法和相关的财务会计核算制度;有无擅自动用预算外专项资金平衡预算或搞有偿使用的问题;有无挪用财政专户资金从事房地产买卖、参与金融拆借、兴办经济实体等风险性、商业性投资的问题。对部门、单位应主要检查是否按照国家规定开设预算外资金帐户,有无在多家银行开设预算外资金帐户的问题;有无在预算外资金收入过渡帐户中直接坐支预算外收入的问题。

4.在预算外收支计划的编制方面,重点检查财政部门是否建立健全预算外资金收支计划管理制度;部门和单位是否按规定编制预算外资金收支计划;在编制支出计划时是否以收入为基础,有无收支脱节、少收多支或套取资金的问题。

5.在预算外资金决算的编制方面,重点检查部门和单位是否按照财政部门的规定,编制会计决算;会计决算是否符合财务会计制度规定,内容是否完整,数字是否准确,报送是否及时;决算编制依据是否完整、准确,有无少报或代编的问题。

第五节 审计结果报告和审计工作报告

审计法规定,审计署、地方各级审计机关每年应分别向国务院、地方各级政府提出对本级预算执行情况的审计结果报告,代国务院、本级政府分别向全国人大常委会、地方各级人大常委会提出对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

一、审计结果报告和审计工作报告的涵义与作用

审计结果报告,是指审计署向国务院总理或地方审计机关向本级政府首长和上一级审计机关提出的、对上一年度本级预算执行和其他财政收支审计监督的结果报告。审计工作报告,是指审计机关受政府的委托,向本级人大常委会提出对上一年度本级预算执行和其他财政收支审计工作情况的报告。

两个报告制度的建立对于完善预算管理制度,加强对预算执行和其他财政资金的审计监督具有重要作用。

1为各级政府审定财政部门编制的财政决算草案提供重要资料和情况,有利于各级政府加强对本级财政收支的管理。各级审计机关是监督国家财政收支的专门机关,是各级政府财政监督的职能部门。它不仅对本级各部门和下级政府的预算执行情况和决算进行监督,而且也监督本级预算执行情况。审计机关通过每年向本级政府首长提出对预算执行情况的审计结果报告,使各级政府能够比较全面、客观地了解预算执行情况及存在的主要问题,为各级政府作出科学决策,解决预算管理中存在的问题提供了客观的依据,有利于各级政府在向本级人大常委会提交财政决算草案前,及时纠正预算执行中存在的问题。

2为各级人大常委会审查和批准财政决算提供客观依据,有利于人大常委会加强对预算执行和其他财政收支的监督。按照我国预算管理职权的划分,各级人大常委会审查、批准本级财政决算。两个报告制度确立以后,各级人大在审查、批准财政决算之前不仅听取财政工作报告,而且还听取审计机关受政府委托所作的对本级财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这样,有利于人大常委会全面、客观地掌握政府财政管理情况,加强各级人大常委会对预算执行和其他财政收支的监督,督促政府采取措施,解决预算执行中存在的问题,确保预算执行的严肃性。

二、审计结果报告与审计工作报告的关系

审计工作报告是在审计结果报告的基础上形成的,它们既有联系、又有区别。它们的联系在于,两个报告的核心内容都是相同的,审计结果报告是审计工作报告的有机组成部分,在一些基本数字、基本情况、对预算执行情况的评价以及主要问题等方面具有一致性。它们的区别在于:

1报告对象和目的不同。审计结果报告的报告对象是本级政府首脑,其目的在于促进各级政府加强对本级财政收支的管理;审计工作报告的报告对象是本级人大常委会,其目的在于强化各级人大常委会对本级预算执行和其他财政收支的监督。

2报告的主体不同。审计结果报告的报告人是各级审计机关;审计工作报告的报告人是各级政府,审计机关是受政府委托向各级人大常委会作审计工作报告。

3报告内容的范围不同。审计结果报告主要报告预算执行审计的结果,审计工作报告的内容范围则相对广泛,不仅要报告预算执行审计的结果,还要报告在政府首脑领导下开展预算执行审计工作的全面情况。

4报告的侧重点不同。审计结果报告侧重于向政府揭露和反映各部门单位在组织预算执行或预算中存在的问题和情况,以及加强和完善预算收支管理的建议;审计工作报告应侧重于反映审计查出问题的处理情况,以及经审计后政府各部门单位采取的纠正和整改措施,充分体现在政府首脑领导下预算执行审计工作的成效,以及政府接受人大对预算执行和其他财政收支进行监督的态度。

三、审计结果报告和审计工作报告的程序

关于两个报告的具体程序,审计法和其他有关法律、法规没有明确规定,各级审计机关的做法也不尽一致。根据近几年中央预算执行审计和一些地方预算执行审计的经验,审计结果报告和审计工作报告的程序主要包括以下步骤:

1审计机关根据审计掌握的情况和查出的问题形成审计结果报告初稿,审计机关行政首长召集业务工作会议,在充分考虑被审计的本级各部门意见的基础上,对报告初稿进行讨论修改,定稿后报本级政府(政府首脑)。

2政府(政府首脑)根据审计结果报告反映的情况和揭露的问题,以及政府财政管理和人大监督的不同侧重点,决定如何向人大常委会报告预算执行审计工作,并提出预算执行审计工作报告的撰写要求,审计机关据此草拟审计工作报告初稿并提交政府办公会议讨论、修改。这是整个报告程序的关键环节,一方面审计机关在政府领导之下,审计工作报告的报告内容应该符合政府要求;另一方面,审计机关要向人大讲实情说实话,重点反映人大关心的情况和问题,突出人大监督的严肃性和权威性。

3政府征求人大财经委对审计工作报告初稿的意见,并作进一步修改,最后由政府首脑审核定稿。审计工作报告定稿之前征求人大财经委的意见,使之尽可能贴近人大的要求,这样有利于争取主动,避免正式报告预算执行审计工作时出现偏差,更好地为人大常委会审查批准决算服务。

4审计机关首长受政府委托向人大常委会作审计工作报告,并在人大常委会审查批准后向社会公布,以发挥公众监督的作用。

实践证明,对预算执行情况审计要做好为政府和人大两个服务,要形成高质量的审计结果报告和审计工作报告,除了审计机关要做好预算执行审计的基础性工作外,还应该具备一套科学完整的预算执行审计报告程序。通过科学完整的报告程序,可以吸收各方面的合理意见,妥善处理审计机关与本级各部门、审计机关与政府、政府与人大以及上级审计机关与下级审计机关等方面的关系,从而变审计成果为行政和法律力量,有效发挥财政收支审计在国家财政经济生活中的作用。