领导干部审计知识读本

第一章  绪 论

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第一节   什么是国家审计

一、国家审计的定义

审计是独立检查会计账目,监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。按审计的主体分类,可分为国家审计、内部审计和社会审计。国家审计,也称政府审计,是指由国家审计机关代表国家所实施的审计。内部审计是指由部门和单位内部设置的审计机构和专职审计人员对本部门、本单位及下属单位进行的审计。它包括部门内部审计和单位内部审计。社会审计,即国外统称的独立会计师审计或民间审计。在我国,社会审计是指依据《注册会计师法》规定,由有关主管部门审核批准成立的会计师事务所和审计事务所的注册会计师所执行的独立审计。

按审计的内容分类,可分为财政收支审计、财务收支审计和经济效益审计三类。财政收支审计是指国家审计机关对本级财政预算执行情况和下级政府财政预算的执行情况和决算,以及预算外资金的管理和使用情况的真实性、合法性进行的审计监督。财务收支审计是对金融机构、企事业单位的财务收支及有关的经济活动的真实性、合法性所进行的审计监督。以企业财务收支审计为例,审计内容主要有:企业制定的财务会计核算办法是否符合《企业财务通则》、《企业会计准则》以及国家财务会计法规、制度的规定;对企业一定时期内的财务状况和经营成果进行综合性的审查并做出客观评价。经济效益审计,是对财政、财务收支及其有关经济活动的效益进行监督的行为。审计机关对列入审计监督范围的所有单位和项目,都可以进行经济效益审计,其中以审计公共财政资金使用效益最为典型。目前,我国审计机关主要开展财政收支审计和财务收支审计。随着我国经济增长方式由粗放型逐步向集约型转变和实现可持续发展战略的实施,人们越来越关注经济效益问题。审计机关在对财政收支和财务收支进行监督的同时,将根据客观需要逐步开展经济效益审计。

按实施审计的时间分类,可分为事后审计、事中审计和事前审计。事后审计是指被审计单位的财政财务收支或经济活动完结之后所进行的审计。事中审计是指审计人员在被审计单位的财政财务收支和经济业务进行中所实施的审计。如固定资产投资项目在施工中,对施工进度、投资完成情况的审计以及财政预算执行情况审计等都是事中审计。事前审计是指审计人员在被审计单位的财政财务收支和经济业务发生之前进行的审计。这种审计主要是对单位的计划、方案、预算制定的审查。目前,我国的财政收支审计和财务收支审计较多地采用事后审计方式,而在经济效益审计方面对事中审计和事前审计作了有益的探索。

按执行审计的地点分类,又可分为就地审计和报送审计。就地审计是指审计机关派出审计小组或审计人员到被审计单位所在地进行的审计。目前,我国审计机关主要采用这种方式。报送审计,也称送达审计,是指被审计单位按照审计机关的要求,将需要审查的全部资料按时送到审计单位所进行的审计。无论是就地审计,还是报送审计,都可以进行经常性的审计监督,提高审计机关的权威性,有助于严肃财经法纪,保护国有资产,加强财务管理,提高财政资金使用的经济效益和社会效益。今后,我国审计机关将逐步扩大报送审计的范围。

二、国家审计的基本职能

国家审计的基本职能是监督。审计是独立于管理者之外,不参与具体的管理活动,不履行决策、计划、组织、指挥、协调职能,对财政、财务收支专司监督的例行行为。不论被审计单位有无问题,审计机关均应当履行其监督职能,进行例行审计。因此,监督是国家审计的基本职能。具体来讲,审计监督就是检查被审计单位在经济活动中是否按授权或既定目标履行经济责任,有无弄虚作假、违法违规、损失浪费行为,并督促其采取措施加以改进,促使其依法行政、依法管理、依法经营。在履行监督职能的同时,审计机关还可以对某些管理职能履行情况作出评价,如被审计单位经济效益的优劣、内部管理制度是否健全、有效等,并提出改进经营管理的建议。

三、国家审计的主体

国家审计的主体,即由谁来审计,按照《宪法》和《审计法》规定,各级审计机关和审计人员依法独立行使审计监督权,其他行政机关、社会团体、内部审计机构和社会审计组织都无权行使国家审计监督权。审计主体具体包括:国家审计机关,即审计署和县级以上人民政府设立的审计机关;审计人员,即各级审计机关具体从事审计业务的人员;授权性主体,包括审计机关〖JP3〗授权实施审计的审计特派员等。审计机关根据工作需要,可以在其审计管辖范围内派出审计特派员,审计特派员根据审计机关的授权,依法进行审计工作,也可以向一些管理、使用预算资金比较多的部门派出审计机构,负责审计所在部门及其下属单位的财政财务收支情况,审计机关还可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。

四、国家审计的对象

审计的对象或客体,即哪些部门和单位必须接受审计。依据《宪法》和《审计法》规定,必须接受审计的部门和单位包括:国务院各部门、地方人民政府及其各部门;国有的金融机构;国有企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业;国家事业组织;其他应当接受审计的部门和单位,以及上述部门和单位的有关人员。审计的内容是这些部门和单位的财政收支和财务收支。接受审计监督的财政收支,是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定,纳入预算管理的收入和支出,以及预算外资金的收入和支出。接受审计监督的财务收支,是指国有的金融机构、企业事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他各种资金的收入和支出。财政、财务收支的划分不是截然对立的,在某些方面它们是重合或交叉的。

五、国家审计的目的

国家审计的目的是通过审计财政、财务收支真实、合法和效益,最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济的健康发展的目的。财政收支、财务收支真实、合法和效益,是国家对地区、部门和单位管理、使用国有资产的基本要求。真实是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否发生,有关资料是否如实反映。合法是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否遵循国家有关规定。效益是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动的经济效率和效果。真实、合法和效益三者之间是相辅相成的统一整体,真实、合法是效益的前提和基础,效益是真实、合法的最终表现。在各项审计业务中,审计机关应当将这三者有机统一起来。审计机关根据特定时期经济工作形势和要求可以突出其中一个方面。

六、国家审计的基本工作方式

国家审计的基本工作方式是独立检查会计账目。被审计单位的财政、财务收支要以货币形式通过会计账目连续、系统地反映出来,会计账目是反映财政、财务收支活动的载体。因此,检查会计账目也就成了审计最基本的工作方式。会计负责编报账目,以货币形式对财政、财务收支及具体经济活动进行计量和反映,审计则是对这些会计账目进而对其经济活动所进行的监督检查。广义的会计账目,既包括会计账簿,也包括据以形成账簿记录的原始凭证、记账凭证,还包括对账簿所记录信息分门别类进行整理而形成的会计报表,以及国家机关、团体、企事业单位在有关银行和非银行金融机构开立的各种存款账户和其他有关的资料。不管会计账目以何种物质为载体,都不会改变会计账目的性质,也不会对审计的基本工作方式产生本质的影响。

七、国家审计的基本原则

国家审计的基本原则是《宪法》和《审计法》确定的,贯穿于审计工作的始终,对全部审计活动都具有指导意义。国家审计机关在执行审计公务活动中必须遵循以下五项基本原则:

(一)依法审计原则

依法审计是审计监督的一项基本原则,要求审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权,开展各项审计活动。审计机关开展审计活动所依据的法律主要有三类:一是《审计法》及其实施条例和其他有关审计监督的法律、法规、规章,主要规定审计机关职责、权限和审计程序等;二是有关财政、财务收支和经济管理方面的法律、法规、规章,主要规定审计评价财政、财务收支的依据,对违反国家规定的财政、财务收支行为处理、处罚适用的条件,以及处理、处罚种类和幅度等;三是解决审计争议,确定审计机关违法行使职权应承担相应责任的法律、法规,如行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议条例等。依法审计原则要求审计机关必须依照这些法律的规定实施审计监督。依法审计原则的内容主要有以下几个方面:

1.审计机关的职权只能由法定的审计机关行使。《宪法》和《审计法》都规定,国务院和县级以上的地方各级人民政府设立审计机关,审计机关依照法律规定独立行使审计监督权。因此,审计监督只能由上述法定的审计机关行使。任何其他国家机关、社会团体、组织和个人都无权行使这项权力。否则就不符合法定的主体资格要求,就是越权,就是违法,并应承担相应的法律责任。

2.审计机关必须依照法律规定的职责、权限和程序开展审计监督活动。

(1)审计机关必须要在法定职责范围内开展审计活动。审计监督的职责是由法律明确加以规定的,审计机关必须严格履行职责要求,在法定职责范围内行使权力。同时,法律对各级审计机关之间的审计管辖范围做了明确划分,审计机关只能在自身的管辖范围内开展审计活动。除审计机关应在法定职责范围内行使权力外,审计机关还不得违反法律规定,随意将职责委托他人代为履行。

(2)审计机关必须依照法定权限实施具体的审计行为。我国《审计法》对审计机关的权限作出了明确规定,具体有要求被审计单位提供资料权、检查权、处理处罚权等。审计机关在实施审计过程中,其各项具体行为也必须有明确的法律依据,符合法定的权限要求。

(3)审计机关的审计活动必须遵守法定审计程序。审计机关必须按照法律确定的步骤、时间和形式要求,开展审计活动。如实施审计前3日应向被审计单位送达审计通知书;审计组按照法定方式调查取证;审计组实施审计后写出审计报告,并征求被审计单位意见;审计机关审定审计报告,作出审计意见书和审计决定,反映审计结果,并送达被审计单位等。

(4)审计机关和审计人员对违反法律规定的职责、权限和程序的行为,应当承担相应的法律责任。审计机关和审计人员违法开展审计活动,应当承担相应的法律责任。

3.审计机关必须依法作出审计结果。审计结果必须有事实依据和法律依据。在事实清楚的基础上,审计机关作出审计评价,应当以相应法律规定或标准作为依据;审计机关对违法行为进行处理、处罚,必须有明确的法律依据,并且要定性准确,处理、处罚正确、适当。4.对审计争议事项必须通过法定的方式和途径解决。对审计争议事项,法律规定了三种解决途径和方式:一是向上一级审计机关或本级人民政府申请复议,通过行政复议解决审计争议;二是向人民法院起诉,通过行政诉讼解决争议;三是向有关机关提出申诉,通过办理申诉事项解决审计争议。在解决审计争议过程中,审计机关必须维护被审计单位和有关人员的申请复议、起诉和申诉权利以及其他合法权益。

(二)独立审计原则

审计机关独立行使审计监督权,主要指审计机关在组织、人员、经费和工作上的独立性,以保证审计监督的客观性、公正性、权威性和有效性。独立审计原则主要包括:

1.组织上的独立性,指审计机构单独设置,与被审计单位没有组织上的隶属关系。

2.人员上的独立性,指审计人员与被审计单位应当不存在经济利害关系,不参与被审计单位的经营管理活动。

3.工作上的独立性,指审计机关及其审计人员依法独立开展审计工作,作出审计判断、提出审计报告、出具审计意见书和作出审计决定,其他行政机关、社会团体和个人不得干涉。

4.经费上的独立性,指审计机关履行职责所必须的经费,按照审计法的规定单独列入财政预算,以保证有足够的经费独立开展工作。

5.对审计人员的保护。审计人员作为国家公务员,除享受国家公务员条例规定的权利,受到对公务员执行职务的应有保障外,《审计法》对审计人员执行职务的保护作出了专门规定,即审计人员依法执行职务,受法律保护,不得打击报复审计人员,并对拒绝、阻碍依法执行职务和报复陷害审计人员的违法行为,规定了相应的法律责任。此外,审计人员对待被审计单位及被审计事项,应不为自己的好恶所左右,做到客观公正,以保证审计工作的独立性。

(三)客观公正原则

客观公正,就是审计机关在行使审计监督权时必须公平、正当、实事求是,它是审计人员职业道德的重要内容。客观公正原则主要体现在以下三个方面:一是审计机关和审计人员在执行审计公务时,应对被审计单位保持客观的地位,特别是审计人员收集证明材料,应当客观公正,实事求是,防止主观臆断,保证证明材料的客观性。审计报告和审计决定以及审计意见书都应坚持公正和客观的态度。二是审计人员对其在执行公务中知悉的国家秘密和被审计单位的商业秘密,负有保密的义务。三是审计人员在办理审计事项时,与被审计单位或者审计事项有利害关系的,应当主动回避。实行审计回避制度,目的是为了防止审计人员利用职权徇私舞弊,也可避免嫌疑,确保审计执法的公正性。

(四)职业谨慎原则

职业谨慎是防范审计风险应持有的工作态度。审计人员在执行审计业务时,必须保持职业谨慎。要对审计事项重要性和审计风险水平进行合理的判断,选派合格的审计人员,制定合理的审计方案,并在工作过程中遵守审计规范,以提高审计意见的可靠性,避免因工作疏忽而遗漏重要审计事项或造成审计结论错误。

(五)廉洁奉公原则

廉洁奉公原则是指审计人员正确行使审计监督职权,不徇私情,廉洁公正地执行公务,克己奉公,艰苦奋斗,努力为人民服务等方面的要求和行为准则。廉洁公正原则是审计人员职业道德的核心内容。它主要包括两个方面的内容:一是在行为方面,必须严格遵守审计工作纪律,不得利用审计权力为自己或者他人谋取私利;二是必须严格遵守审计工作程序,审计人员不得参加可能影响公正执法的活动。

第二节 中国特色审计监督制度的建立与发展

一、历史沿革

我国审计起源甚早。早在西周时期,就出现了带有审计性质的财政经济监察工作。秦、汉两代都采用上计制,以审查财物收支有无错弊,并借以评价有关官吏之政绩。隋唐在刑部下设比部,建立了比较独立的审计机构。宋代设立审计司或审计院,是我国审计机构定名之始,审计这个名词正式出现。元、明、清三代基本未设专门审计机构。辛亥革命后,北洋政府设立审计院,南京国民党政府也设立了审计院,后改为审计部隶属监察院,但由于政治腐败,审计制度只能是徒具形式。

在中国共产党的领导下,第一次国内革命战争时期,1925年7月省港罢工委员会中就设有审计局;第二次国内革命战争时期,革命根据地于1932年成立中央苏维埃政府审计委员会,1934年颁布审计法;抗日战争和解放战争时期,在陕甘宁、晋绥等革命根据地和解放区,也建有审计机构,颁布了审计法规,开展了审计工作。这些审计机构的建立,对于节约财政支出、保障战争供给、维护革命纪律、树立廉洁作风等,起到了积极的作用。

从新中国成立到1983年审计署成立前的34年间,我国一直未设置独立的审计机构,经济监督经历了一个曲折的发展过程。从建国初到50年代中期,对经济监督比较重视,赋予基层单位会计监督的职责。从事社会经济管理的企业主管部门、财政、银行等部门结合自身业务对基层单位进行监督检查,行政监察机关也对基层单位开展综合性的行政监察和经济监督工作,各级人大及其常委会则对政府财政预算、预算执行情况及决算进行审议和监督。50年代末期,监督被视为资本主义的“管、卡、压”,各项监督均受到了很大的削弱。60年代初期,经济监督有所恢复。十年动乱中,各项经济监督再次遭到了严重破坏。

经济监督曲折发展,有着深刻的经济和社会根源。新中国成立后的30多年间,不同阶段虽有所差别,但基本上沿用“一五”时期形成的高度集中的计划经济体制,即财政实行统收统支,生产资料实行统分统配,生产产品则实行统购包销。这种体制虽然是照搬苏联模式,但也有其一定的合理性和历史必然性。我国的社会主义脱胎于半殖民地半封建社会,生产力水平低下,为了尽快摆脱贫困落后,只有借助国家政权集中控制经济,才能进行有计划的大规模社会主义建设,奠定社会主义经济基础。在这样一种政企合一、所有权与经营权不分的经济体制下,企业、事业等单位在一定意义上只是行政机关的附属物。将主要的经济监督活动分割,交由不同的经济管理部门结合各自的业务去进行即可,不需要也不可能由一个专职的部门进行独立的审计监督。

二、中国特色审计监督制度的建立和发展

为适应改革开放和国民经济发展的客观需要,从1983年起,我国很快组建了审计机构。以1994年《审计法》的颁布为界限,中国特色审计监督制度经历了创立和发展两个阶段。经过十多年的努力,特别是《审计法》颁布以后,建立健全审计法规,拓展审计领域,规范审计工作,积极探索审计方式和方法,我国审计监督逐步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。

(一)适应中国国情,建立有中国特色的审计机关领导体制和审计机构

世界各国的政府审计主要有立法模式、行政模式、司法模式和独立模式四种。我国审计实行的是行政模式,审计机关隶属于政府行政序列。国务院和县级以上各级政府设立审计机关。审计署在国务院总理领导下,地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关领导下开展工作。《宪法》第一百零九条规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责”。地方审计机关实行双重领导体制,即受同级人民政府和上一级审计机关双重领导,审计业务以上级审计机关领导为主。审计署成立后,在地方各级党政领导的重视和支持下,县级以上地方审计机关得以陆续组建并开展工作。目前,我国已建立县级以上审计机关3100多个,形成了有中国特色的政府审计组织机构和领导体制。

(二)在审计实践中,培养造就了一支具有较高政治素质和业务素质的审计干部队伍

我国审计机关创建初期,审计专业人员极为缺乏,中央提出,要在实践中,培养和造就一批忠于职守、秉公办事、坚持原则、敢于斗争、实事求是、精通业务的高素质的审计人员,要建立起一支政治素质好、精干内行、廉洁奉公的审计干部队伍。以后,中央领导对审计机关的廉政建设提出了新的标准,即要廉洁、公正、严格、奉献。1998年,中央领导又进一步明确提出,要从严治理审计队伍。十几年来,我国审计人员已发展到近9万人。广大审计人员在审计实践中,努力钻研审计业务,认真学习市场经济知识,不断提高审计执法水平。同时,审计机关大力加强审计职业道德建设和精神文明建设,制定颁发了审计人员守则和廉政建设等有关规定,初步建立起了一支高素质的审计干部队伍,涌现了一大批先进集体和模范人物。高素质的审计干部队伍,不仅有力促进了审计事业的发展,而且在社会上树立了我国审计工作者公正廉洁、积极进取、无私奉献的良好形象。

(三)建立健全审计法律法规,促进审计工作法制化建设

审计工作涉及面广,政策性强,因此,我国审计工作从创建阶段开始,就特别注重审计工作的法制化建设,始终坚持依法审计。随着我国审计事业的发展,在《宪法》有关规定的基础上,审计法制建设不断取得新的进展。

审计署在筹建期间,就着手研究起草了《关于开展审计工作几个问题的请示》。1983年8月,国务院批转了这一文件,对审计机关的任务、职权、审计机关的设置和领导关系,以及建立部门和单位内部审计等问题作出了规定。这一文件对于加快审计机关的筹建进程和正常开展审计监督工作提供了法律依据。1985年8月,在总结前两年审计工作经验的基础上,由审计署起草,经国务院审定发布了《关于审计工作的暂行规定》,这是新中国成立以来的第一部审计法规,为初建阶段的审计工作提供了必要的法律依据。

随着改革开放的不断深入,我国经济发展和审计工作都出现了一些新情况和新问题,对审计立法提出了新的要求。国务院于1987年6月发布了《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》,1988年11月又发布了《中华人民共和国审计条例》。为配合和保证审计条例的贯彻执行,审计署陆续制定颁布了许多配套的行政规章,如《中华人民共和国审计条例实施细则》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《审计署关于社会审计的规定》等。这些法规的制定,标志着我国审计工作在法制化建设方面进入了一个新的发展阶段。适应社会主义市场经济和法制建设的要求,为发展和完善新形势下的我国审计监督制度,审计条例施行一年后,审计署就着手研究起草《审计法》。1994年8月,第八届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国审计法》,1997年10月,国务院又颁布了《中华人民共和国审计法实施条例》。《审计法》和《审计法实施条例》的颁布实施,标志着我国审计立法程序的基本完成,初步构建了社会主义市场经济条件下我国审计法律体系的基本框架,为审计机关和审计人员依法履行审计监督职责,提供了可靠的法律保障。

(四)不断开拓新的审计领域,推进我国审计监督全面到位

审计机关组建初期,审计人员少,缺乏工作经验,按照“边组建、边工作”的方针,一方面抓紧组建机构,调配人员,一方面积极开展工作,在审计实践中摸索总结经验。审计机关围绕经济工作中心,选择部分工交企业进行财务收支和经济效益的审计试点,并积极参与对一些单位违反财经纪律的专案审计,逐步打开了审计工作局面。此后陆续扩大审计领域和覆盖面,拓展到金融、外资、固定资产投资项目审计,总结出了行政事业单位定期审计、行业审计和专项资金审计等工作经验。

1985年,提出“抓重点、打基础”的审计工作方针,在继续充实审计队伍、培养审计人才、改善审计工作条件的同时,以维护财经纪律为重点,各级审计机关积极参加了清理固定资产在建项目,清理整顿公司,控制消费基金增长和税收、财务、物价大检查等工作,对维护国家财经法纪,促进党风廉政建设,保证国民经济的健康发展和改革的顺利进行,起到了积极作用。随着审计工作的发展,1991年,提出“积极发展,逐步提高”的方针,强调要深化重点企业、重点资金的审计,即要审计财务收支是否真实合法,又要逐步向检查有关的内部控制制度和经济效益方面延伸,并作出适当的经济评价,促进经济效益的提高。通过连续不断的开拓,审计领域逐步扩大,特别是1994年颁布的《审计法》,对财政收支审计的内涵作了进一步明确,规定各级审计机关在本级政府首长领导下,对本级财政预算执行情况进行审计监督,向本级政府提交审计结果报告,并受政府委托向本级人大常委会提交财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告。从1996年起,全国各级审计机关相继对本级财政预算执行情况进行审计,不仅在立法上而且在实践上填补了我国审计监督工作的一项空白,标志着我国审计监督全面到位,丰富和发展了有中国特色的审计监督制度。

社会主义市场经济体制的逐步建立,对审计工作提出了新的更高的要求。1998年,提出“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的方针,强调加强审计队伍和审计工作的基础建设,围绕党和国家的工作中心,依法履行审计监督职责,进一步提高审计工作的质量和水平;审计工作要为经济建设服务,为改革、发展、稳定的大局服务,积极推进依法治国,在建立和发展社会主义市场经济体制过程中更好地发挥审计监督的作用。在进一步深化和改进财政、金融、国有重点企事业单位和国家重点建设项目等审计的同时,审计领域得到进一步拓展。如开展对社会保障资金和环境保护资金审计。一些地方审计机关还开展了党政领导干部任期经济责任审计。

(五)适应审计工作需要,制定审计规范

我国实施审计监督制度以来,各级审计机关在审计实践中总结和积累了不少好的经验,逐步形成了一些适合中国国情的审计业务制度和审计管理制度。《审计法》正式实施以后,为了更好地适应审计工作需要,使各项审计规章制度与《审计法》的规定相衔接、相配套,制定一套切实可行的审计规范显得尤为必要。1996年初,审计署组织力量进行调研论证,经过一年的艰苦努力,1996年底,审计署发布了《中华人民共和国国家审计基本准则》等38项审计规范,于1997年1月1日起试行。审计规范的发布实施,不仅为各级审计机关和审计人员履行法定审计职责明确了具体的目标和方法,而且对实现审计工作规范化、降低审计风险、提高审计工作质量和效率具有十分重要的意义。审计规范实施两年来,广大审计人员在审计实践中,根据工作需要,又不断提出一些新的更好的建议。为了使审计工作具有更明确的标准,并使这些标准具有较强的可操作性,在审计规范的基础上,审计署现正着手研究构建政府审计准则体系。

(六)适应新形势的要求,探索科学的审计监督方式方法

新中国审计监督制度建立以来,广大审计工作者积极实践,大胆探索,总结出许多行之有效的审计监督方法,保证了各项审计工作的顺利开展,促进了审计工作效率和质量的提高。但随着《审计法》的颁布实施,在社会主义市场经济条件下,审计工作面临的环境日益复杂,承担的任务更加繁重,对审计工作的要求也越来越高,特别是本级预算执行审计工作的开展,要求科学的审计方法与之相适应。因此,进一步探索与社会主义市场经济体制相适应的审计监督方法是审计机关的一项重要任务。近年来,主要探索出了以下审计方法: 

第一,从账户入手审计。审计机关的基本工作方式是独立检查会计账目,怎样检查会计账目,应从何处入手进行审计?广义的会计账目分会计凭证、会计账簿和会计报表三个层次。按照与会计业务处理相同或者相反的顺序,可以从会计凭证入手也可以从会计报表入手进行审计。从会计凭证入手审计,资料分散,手续繁琐复杂,工作费时费力,这种入手方法一般已不被采用。根据现行会计制度规定,预算单位按行政费、事业费、基建费等分别编制会计报表,有的资金不要求出具会计报表。作为一个会计主体的预算单位,这样编制会计报表,未体现出完整性会计原则,无法全面揭示其财政、财务收支的情况。由此入手审计,势必一开始就陷入局部,无法把握财政、财务收支的全貌,使审计面临很大的风险。从现实情况看,预算单位往往将预算内资金、预算外资金、非预算内非预算外资金并存,有的单位为了本单位甚至少数人的利益,常常绕开会计报表,设两套账,以逃避有关部门的管理和监督,不按规定办理收支事项。因此,只有在账户层次上财政、财务收支才能得到既总括而又完整地反映;从账户入手进行审计,既克服了由凭证入手审计的弊端,又解决了由报表入手审计无法把握全貌的问题。财政、财务收支涉及众多账户,预算单位在银行开设的账户是资金的首要载体和出入口。事实表明,设两套账、不按规定办理收支事项也主要是通过多开、滥开银行账户来实现的。因此,审计署于1996年明确提出了从账户入手进行审计。账户入手审计既是审计监督的一项重要内容,又是我国审计的基础方法。这种方法的提出,丰富和发展了我国审计方法体系,对于规范审计行为,增强审计监督力度,保证审计工作质量,提高审计工作效率和防范审计风险具有重要的理论意义和现实意义。

第二,本级预算执行审计与其他专业审计相结合。正确处理本级预算执行审计与其他专业审计的关系,是开展本级预算执行审计与其他各专业审计以来遇到的一个新问题。本级预算执行审计与其他各专业审计既有着内在联系,又在审计目标、范围、内容和方法等方面有着明显的区别,二者不能互相替代。正确处理好两者的关系,不仅关系到审计机关能否形成合力,保证预算执行审计得以顺利进行,而且还关系到整个审计监督工作能否得到全面强化的大局。因此,从开展本级预算执行审计工作一开始,审计机关就将处理好这两者的关系作为建立现代审计监督方法体系的重要问题来对待。各级审计机关在开展预算执行审计时,统一计划安排,统一调配力量,使本级预算执行审计与其他专业审计做到内容上结合、工作上配合和时间上衔接,不仅保证了本级预算执行审计工作的顺利开展,同时也强化了其他各项专业审计监督,收到了较好效果。

第三,突出审计财政财务收支的真实性,实现真实、合法、效益三者的有机统一。我国审计监督制度是在改革开放过程中建立和发展起来的。在新旧体制转换过程中,财经领域的违法违规问题非常突出,在当时条件下,审计机关把查处违法违规问题作为审计工作的重点是非常必要的,为整顿经济秩序,维护财经纪律发挥了积极作用。近年来,财经领域中的违法违规问题出现了一些新情况,会计核算不真实、财政财务收支中的弄虚作假行为十分突出。这既是经济秩序混乱的一种表现,也是造成经济秩序混乱的重要原因,不仅造成国家财力分散和国有资产流失,而且给国家宏观调控和决策带来误导。这些问题不解决,就不能全面揭露财政财务收支中的深层次问题,从根本上制止和纠正违法违规的问题,也会给有效实施审计监督带来困难。因此,党的十五大以后,审计署提出,今后一个时期审计工作的主要任务是,以审计财政财务收支的真实、合法为重点,加强和改进财政收支审计、企业财务收支审计和金融机构财务收支审计,打假治乱,维护财经秩序,揭露和制止财政资金损失浪费、国有资产流失、舞弊和腐败等问题,促进各部门各单位建立和完善内部控制制度,加强廉政建设,提高资金使用效益。

第四,审计本级与下审一级相结合。预算由不同级次的单位执行,除一级预算单位外,还有二、三级预算单位。预算执行审计也需要相应确定审计什么级次。例如,对国税、海关、银行的审计,不仅要对国家税务总局、海关总署和人民银行总行进行审计,而且要对部分地方国税局、直属海关和分行进行抽审,上下同步,对于全面掌握情况,查清问题有很大好处。中央其他部门作为一级预算单位,其预算收支一般比较总括而简单,具体业务多发生在下级预算单位,因此在对一级预算单位进行审计时,应延伸审计若干下级预算单位。这样,情况了解比较全面,问题查得也比较透彻。

第五,项目审计与专项审计调查相结合。审计的基本形式是对单个项目或单位进行监督检查。但面对众多的被审计单位而审计力量又有限,一定时期审计的覆盖面不可能很大,对有国有资产的单位全部进行审计是不可能的;同时,对某些单位进行审计时发现的一些问题或线索,或围绕某项宏观调控政策跟踪检查实施的情况,需要在更多的被审计单位进行了解,也没有必要对所有这些单位进行全面的审计。因此,在对单个项目或单位进行审计这种基本形式之外,还应有另外一种形式,即专项审计调查。所以,审计法对这两种形式都作出了明确的规定。项目审计和专项审计调查,可以单独实施,也可以结合进行。项目审计和专项审计调查相结合,视具体情况,以项目审计为主,辅之以专项审计调查,或者相反,均不失为事半功倍、行之有效的方法。如对教育经费的审计,在对财政部门、教育部门和部分重点高等院校教育经费进行审计的同时,只要对其他的院校作一些专题调查便可掌握问题的全貌。

第三节  建立与发展有中国特色审计监督制度的重要意义

为适应改革开放和社会主义现代化建设的需要,1982年我国宪法规定实行审计监督制度,从此确立了审计监督的法律地位。建立和发展具有中国特色的审计监督制度具有重要的意义。

一、有利于建立健全我国经济监督机制

在计划经济条件下,我国经济监督是寓于财政和监察工作之中,主要是由财政等部门结合业务管理来进行。除此之外,我国还有一些专业性的经济监督部门,如计划、银行、税务、物价、工商管理等,共同构成我国的经济监督体系。这些日常监督工作,对加强经济管理、促进增收节支起了很大作用。但是,专业经济监督存在一定的局限性,一是结合本部门的管理业务进行监督,并且重点是对本系统的下级单位进行监督检查;二是就其性质而言,这些日常监督是分散的、不系统的,加上这些部门本身的业务工作十分繁重,财政财务收支的监督就成了一个比较薄弱的环节;三是这些专业性经济监督机构和人员从属于本部门、本单位的行政领导之下,很难行使独立的监督职能。随着国民经济的发展,特别是在发展社会主义市场经济的新形势下,客观上需要建立和发展与社会主义市场经济相适应的、地位超脱、客观公正、并有一定权威的审计机构,对财政财务收支进行独立的审计监督。同时,通过对财政、税务、海关、金融、投资项目等专业经济监督部门的再监督,克服各专业经济监督一方面不够独立、不能超脱而另一方面又互相掣肘的负面影响,促使这些部门正确运用自身的监督权力,从而形成不同层次、不同角度的经济监督网络。审计监督与其他各种专业经济监督虽有区别,但又是互相联系、互相配合、互相促进的。在审计监督制度建立后,其他各种经济监督不但不能削弱,而且要随着社会主义市场经济的发展而加强,以便与审计监督密切配合,协同作战,更好地维护国民经济的健康发展。

二、有利于维护国家财经法纪

在由计划经济向社会主义市场经济过渡时期,由于法制不够健全,监督检查力度不够,因而财经纪律松弛、经济秩序混乱、国有资产流失等问题仍不同程度地存在。建立与发展有中国特色的审计监督制度,有利于维护国家财经法纪,促进社会主义法制建设和依法治国基本方略的实现。主要表现在:(1)审计机关通过依法审计,可以促进我国审计工作的法制化;(2)通过审计,检查被审计单位是否严格遵守国家财经法规,从维护法律尊严的高度,促进依法治国,促使被审计单位依法行政、依法管理、依法经营;(3)审计机关及时发现和查处挤占挪用、损失浪费、贪污盗窃等违法违纪问题,向有关部门提出完善财经法规的建议,从而依法保护国家及被审计单位的合法权益,维护合法经营、公平竞争的社会主义市场经济秩序。

三、有利于加强宏观经济调控

社会主义市场经济条件下,国家减少了对经济的直接控制,强调在国家宏观调控下,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。建立与发展有中国特色的审计监督制度,有利于完善经济管理的间接控制体系,有利于为国家宏观调控服务,为经济管理服务。主要表现在:(1)通过财政财务收支审计,可以监督国家宏观调控措施的贯彻落实情况,及时发现被审计单位在贯彻执行宏观调控措施过程中存在的主要问题;(2)将国民经济管理和运行过程中发现的一些热点、焦点问题及时反馈给有关经济管理部门;(3)通过对微观经济单位带有普遍性、倾向性的问题进行综合分析,从宏观角度向各级政府提出加强经济管理、改进和完善宏观调控的建议。

四、有利于维护国家作为所有者的权益

在我国,国有企业转换经营机制之后,按照政企分开的原则,国家作为产权所有者将国有资产授予企业自主经营。为了保证国有资产的安全完整和保值增值,必须由国家审计机关代表国家,对与国计民生有重大关系的国有企业、接受财政补贴较多或亏损数额较大的国有企业、以及国务院和本级人民政府指定的国有企业的资产、负债、损益进行审计监督。同时,在市场经济体制条件下,企业的投资者及债权人必然要求为他们提供能客观公正地反映企业财务状况及经营成果的会计信息,据以作出投资决策和信贷决策。而这些信息只有在经过包括国家审计机关在内的审计鉴证之后才可靠。再者,企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立的商品生产者和经营者之后,企业的自主经营权应当得到尊重,其合法权益应当得到保护。审计机关对企业的审查除纠错防弊外,还需客观公正地进行评价。对审计中发现的侵犯企业合法权益的行为,应提请有关部门予以解决。

五、有利于提高经济效益

我国审计机关建立之初,全国拥有上百万个国营企业和大量的行政事业单位,财政财务活动非常广泛复杂,企事业单位的财务管理水平参差不齐。建立有中国特色审计监督制度的目的就在于加强财政经济监督,帮助解决经济领域中存在的损失浪费严重、不少企业亏损、经济效益比较差、财政收入增加缓慢、国家财力严重不足等问题。随着社会主义市场经济体制的建立,我国财政经济活动的深度和广度都远远超过了改革开放初期,实现经济增长方式由粗放型向集约型的转变,努力提高经济效益已成为企事业单位亟待解决的主要问题。国家审计机关,不参与被审计单位的经营管理活动,处于比较超脱的地位,通过实施审计监督,一方面可以提出合理化建议,帮助企事业单位健全自我约束机制,改善经营管理,促进增产节约、增收节支,提高微观经济效益;另一方面,审计机关通过对微观经济单位经营管理方面的问题进行加工整理、综合分析,向各级政府和有关部门提出意见和建议,可以促使提高宏观经济效益。

六、有利于促进廉政建设

建立审计监督制度,有利于克服消极腐败现象,加强廉政建设。一是能够以权力制约权力,防范腐败的发生。没有制约的权力难免发生腐败,特别是掌握钱物较多的部门和单位,有决策权又有执行权,如果缺乏健全的监督制约机制,权力就有可能被滥用,从而滋生腐败。建立审计监督制度,以权力制约权力,就可以形成有效地防范腐败的约束机制。二是可以通过审计财政财务收支,及时发现违法犯罪问题的线索。经济领域中的违法犯罪问题最终都要反映到财政、财务收支上来,审计监督是经常性的,不是出了问题后才检查,而是依法定期对财政、财务收支进行监督检查,审计机关充分利用自身的职能优势,可以及时发现腐败线索,移送纪检、监察部门和司法机关查处。三是通过审计监督,促进被审计单位厉行节约、勤俭办一切事业,更好地贯彻落实党风廉政建设的有关规定。四是可以积极配合纪检、监察和司法机关查处大案要案,在防范和惩治腐败、促进廉政建设中作出应有的贡献。